МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
3 июня 1998 г. N 54
ОБ ОТЧЕТЕ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
КОНТРОЛЬНО - СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ МОСКВЫ
ЗА 1997 ГОД
Рассмотрев в соответствии с Законом города Москвы от 1 ноября
1995 года N 23-73 "О Контрольно - счетной палате города Москвы"
отчет о деятельности Контрольно - счетной палаты Москвы за
1997 год, Московская городская Дума постановляет:
1. Принять отчет о деятельности Контрольно - счетной палаты
Москвы за 1997 год (приложение).
2. Предложить проблемным комиссиям Московской городской Думы в
первоочередном порядке рассматривать на своих заседаниях
результаты проверок Контрольно - счетной палаты Москвы с целью
подготовки в необходимых случаях проектов постановлений Московской
городской Думы.
3. Обратить внимание Контрольно - счетной палаты Москвы на
недостаточное исполнение статьи 31 Закона города Москвы от
1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно - счетной палате Москвы"
в части представления в Московскую городскую Думу предложений по
совершенствованию бюджетного процесса на основании анализа
проводимых Контрольно - счетной палатой контрольных мероприятий.
4. Предложить Контрольно - счетной палате своевременно
информировать инициаторов проверок о мероприятиях, связанных с
обсуждением результатов этих проверок с должностными лицами
городской администрации.
5. Предложить Правительству Москвы до 1 июля 1998 года
представить в Московскую городскую Думу план мероприятий по
устранению нарушений и недостатков, выявленных Контрольно -
счетной палатой Москвы в 1997 году, а также информацию о ходе
реализации рекомендаций Контрольно - счетной палаты, отраженных в
отчете.
В том числе просить Правительство Москвы в целях
совершенствования порядка предоставления налоговых льгот и
усиления контроля за ними в соответствии с Законом города Москвы
от 1 июля 1996 года N 21 "О налоговых льготах в городе Москве" и
Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года N 5 "О Правительстве
Москвы" направлять в обязательном порядке предложения о введении
налоговых льгот в Контрольно - счетную палату Москвы для
проведения заключения об эффективности предоставления льгот до
внесения законопроекта в Московскую городскую Думу.
Предложить Правительству Москвы совместно с Контрольно -
счетной палатой разработать проект концепции государственного
финансового контроля в городе Москве.
6. Настоящее постановление вступает в силу с момента его
принятия.
7. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить
на председателя бюджетно - финансовой комиссии Московской
городской Думы.
Заместитель Председателя
Московской городской Думы
А.Н. Крутов
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 3 июня 1998 г. N 54
ОТЧЕТ
КОНТРОЛЬНО - СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ МОСКВЫ
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В 1997 ГОДУ
Введение
В 1997 году деятельность Контрольно - счетной палаты Москвы
была направлена на выполнение плана контрольных мероприятий на
1997 год, в который были включены вопросы в соответствии с
поручениями Московской городской Думы (постановление Московской
городской Думы от 19 февраля 1997 года N 12 "О предложениях в план
работы Контрольно - счетной палаты Москвы на 1997 год") и Мэра
Москвы, а также ряд вопросов, инициированных Контрольно - счетной
палатой (далее - Палата) с целью обеспечения комплексного подхода
и непрерывности контрольного процесса.
В план контрольных мероприятий в течение 1997 года был включен
ряд дополнительных проверок и обследований по отдельным запросам
комиссий и депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы и по
обращению Счетной палаты Российской Федерации. Дополнительно был
проведен ряд работ и мероприятий по результатам обсуждения отчета
Палаты за 1996 год на заседании Московской городской Думы
(постановление Московской городской Думы от 28 мая 1997 года N 35
"Об отчете о деятельности Контрольно - счетной палаты Москвы за
1996 год") и рассмотрения результатов контрольных и экспертно -
аналитических работ на заседании Правительства Москвы
(постановление Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387
"О дополнительных мерах по укреплению дисциплины исполнения
городского бюджета по итогам контрольно - аналитической работы
Контрольно - счетной палаты Москвы в 1996 году").
Деятельность Палаты при реализации плана мероприятий в
1997 году осуществлялась с целью решения задач, определенных в
статье 2 Закона города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О
Контрольно - счетной палате Москвы" (далее - Закон о Палате).
В 1997 году Палата, опираясь на принцип системности (статьи 3,
10 Закона о Палате) организации работ, охватила контрольными
мероприятиями все комплексы городского хозяйства.
Палата провела в течение 1997 года 54 контрольных мероприятия,
включая девять обследований и семь повторных проверок. При
проведении проверок было охвачено более 120 учреждений,
предприятий и организаций.
Таким образом, план контрольных мероприятий Палаты на 1997 год
в основном выполнен.
В рамках реализации экспортно - аналитической функции Палаты
согласно статье 16 Закона о Палате было проведено пять
аналитических работ, связанных с бюджетным процессом в городе
Москве.
Материалы по результатам проведенных мероприятий и экспертно -
аналитических работ, предложения по устранению выявленных
отклонений от установленных законодательством положений и норм,
нарушений действующего законодательства, а также рекомендации по
более эффективному управлению собственностью города Москвы и
городским хозяйством, совершенствованию бюджетного процесса и
деятельности проверенных организаций направлялись Московской
городской Думе и Мэру Москвы.
По предварительным данным в результате деятельности Палаты было
выявлено более 963 млрд. рублей бюджетных средств,
использовавшихся нерационально, и в результате исполнения
предписаний и рекомендаций Палаты было возвращено в бюджет
4,436 млрд. рублей.
По результатам деятельности Палаты и ее предложениям и
рекомендациям в 1997 году был принят ряд нормативных актов города
Москвы.
Результаты контрольных мероприятий
Значительное внимание при проведении работ Палата уделяла
контролю за организацией бюджетного процесса и экономическими
последствиями его исполнения.
Еще в 1996 году Палата отмечала недостатки в системе городских
муниципальных займов Москвы в части организации контроля за
муниципальным долгом. Результаты проведенного Палатой в 1997 году
анализа результатов заемной деятельности Правительства Москвы на
примере Московского городского жилищного облигационного займа
первого выпуска показали, что структуры Правительства Москвы
оказались неподготовленными к выполнению функций Эмитента.
Полностью отсутствовала система бухгалтерского учета эмиссионной
деятельности Правительства Москвы, не была сформирована
законодательная база регулирования рынка ценных бумаг,
отсутствовала общая координация работы по обслуживанию займа.
Схема обращения облигаций была разработана таким образом, что
Эмитент (Правительство Москвы в лице Департамента муниципального
жилья) не обладал своевременной и достоверной информацией ни о
количестве реализованных облигаций, ни об объеме денежных средств
от операций с ними, а контроль за привлеченными средствами со
стороны Эмитента практически полностью отсутствовал.
Решением Департамента экономической политики и развития Москвы,
не являвшегося Эмитентом, более 40 процентов облигаций были
выведены из обращения и обременены условиями заклада в качестве
обеспечения кредитного договора, что вызвало фактическое
прекращение займа. Департаментом экономической политики и развития
Москвы были фактически нарушены условия проспекта эмиссии, которым
регулируются и определяются параметры каждого транша займа.
Палата дважды пыталась получить информацию, позволяющую оценить
законность действий Департамента экономической политики и развития
Москвы, но запросы в адрес руководителя Департамента остались без
ответа.
В связи с обращением жилищных облигаций второго выпуска и в
целях устранения выявленных нарушений Палата рекомендовала
Правительству Москвы:
- пересмотреть схему и процедуру привлечения и использования
средств Московского государственного жилищного облигационного
займа (второго выпуска) на финансирование жилищного строительства
с целью обеспечения Эмитентом обособленного учета привлеченных
средств, их целевого использования и контроля за их обслуживанием;
- Департаменту экономической политики и Департаменту финансов
разработать систему бухгалтерского учета эмиссионной деятельности
Правительства Москвы и рекомендации по применению плана счетов
бухгалтерского учета по учету деятельности на рынке ценных бумаг
исполнительных структур Правительства Москвы;
- обеспечить регистрацию Московского государственного жилищного
облигационного займа в Департаменте финансов для включения его в
Единый реестр долговых обязательств Москвы.
Вопросы долговых обязательств Москвы и гарантий Правительства
Москвы всегда вызывали особое внимание Палаты. В связи с этим в
Заключении по проекту бюджета города Москвы на 1997 год Палата
рекомендовала Правительству Москвы:
- отразить в проекте бюджета на 1997 год источники внутреннего
финансирования бюджета, в частности остаток средств на счетах в
банках, государственные муниципальные ценные бумаги, кредиты,
полученные от бюджетов других уровней, бюджетные ссуды и прочие
внутренние заимствования;
- представить в Московскую городскую Думу программу
предоставления гарантий на 1997 год и отчет о предоставленных
гарантиях Правительства Москвы за 1996 год;
- отразить в расходной части бюджета расходы на погашение ссуд
банков, выданных на финансирование целевых программ, и уплату
процентов за пользование ссудами банков.
К сожалению, эти рекомендации Палаты были учтены Правительством
Москвы лишь в части утверждения предельного лимита заимствований и
включения в состав бюджета 1998 года статьи "Расходы по
обслуживанию государственного долга".
Рынок долговых обязательств предъявляет очень жесткие
требования к его участникам по выполнению правил работы на нем.
Как показывают результаты оперативного контроля, проводимого
Палатой за состоянием заемно - инвестиционной системы,
Правительство Москвы не всегда адекватно оценивает ситуацию с
муниципальными заимствованиями. При рассмотрении параметров
муниципальных займов не учитываются прочие долговые обязательства
Москвы в разрезе объемов и сроков их погашения, не учитывается и
тот фактор, что практически всегда в качестве гаранта возврата
долга выступает бюджет. Планирование объемов заимствований
осуществляется без учета уплаты процентов по займам и кредитам,
которые являются такими же обязательствами, как и обязательства по
основному долгу.
Вопрос о необходимости совершенствования налоговой политики в
городе Москве неоднократно ставился Палатой.
В 1995 году в результате анализа эффективности использования
налоговых льгот, предоставленных законами города Москвы, Палатой
были выработаны и предложены Правительству Москвы критерии оценки
эффективности использования налоговых льгот. В целях упорядочения
предоставления налоговых льгот и усиления контроля за ними было
принято постановление Правительства Москвы от 4 июня 1996 года
N 454 "О совершенствовании практики предоставления налоговых
льгот", которое возложило контроль за эффективным использованием
налоговых льгот на отраслевые структуры Правительства Москвы.
Однако проверка Департамента науки и промышленной политики,
проведенная Палатой в 1997 году, показала, что Департаментом науки
и промышленной политики контроль за эффективным использованием
предприятиями промышленности налоговых льгот, предоставляемых
законами города Москвы, не осуществляется.
Выявлены факты нарушения налогового законодательства Москвы. В
ряде случаев Государственной налоговой инспекцией по городу Москве
льготы предприятиям промышленности предоставлялись на основании
писем, подписанных руководителем Департамента науки и промышленной
политики, изменяющих условия предоставления льгот, предусмотренных
Законом города Москвы от 18 июня 1997 года N 19 "О ставках и
льготах по налогу на прибыль".
Выявлены многочисленные недостатки в работе централизованных
фондов хлебопекарной и мукомольной отраслей, формируемых за счет
отчисления 60 процентов от льготируемой суммы налога на прибыль.
По инициативе Палаты результаты проверки этих фондов были вынесены
на обсуждение Правительства Москвы.
Предложения о предоставлении налоговых льгот предприятиям
промышленности вносятся Департаментом науки и промышленной
политики на рассмотрение Правительства Москвы без серьезного
анализа финансово - хозяйственной деятельности предприятий, без
анализа конъюнктуры рынка, без учета последствий для доходной
части бюджета города. В ходе проверки не удалось установить, что
получил город в результате предоставления налоговых льгот,
насколько необходимы и эффективны налоговые льготы,
предоставляемые предприятиям промышленности.
Законом города Москвы от 1 июля 1996 года N 21 "О налоговых
льготах в городе Москве", определившим общие принципы и порядок
предоставления налоговых льгот, функция контроля за эффективностью
предоставления налоговых льгот возложена на Московскую городскую
Думу, Палату и Правительство Москвы. Однако с момента введения
Закона в действие ни один документ, позволяющий оценить
эффективность предоставления налоговых льгот, не был направлен
Правительством Москвы в адрес Палаты. Законопроекты с
предложениями о введении новых налоговых льгот вносились
Департаментом экономической политики и развития Москвы и
Департаментом финансов непосредственно в Московскую городскую Думу
в ряде случаев с нарушениями в части обязательного приложения к
законопроекту заключения Департамента финансов об изменениях
доходов и расходов бюджета в связи с принятием закона и заключения
ГНИ по городу Москве.
Так, изменения в законы города Москвы в части введения новых
льгот и исключения "неэффективных", внесенные в 1997 году, были
произведены по результатам анализа эффективности действующих
городских налоговых льгот по итогам 1995 года и первого полугодия
1996 года, проведенного Департаментом экономической политики и
развития Москвы. Однако результаты данного анализа не могут
объективно отразить ситуацию, сложившуюся в городе в области
предоставления и эффективного использования налоговых льгот, а тем
более являться основой для внесения изменений в законодательство,
поскольку в качестве базы для анализа был взят лишь один процент
из 6000 предприятий и организаций, пользующихся по московскому
законодательству налоговыми льготами. Из существовавших в городе
дополнительно к федеральному законодательству 124 льгот было
рассмотрено только 20, что составляет около 16 процентов от общего
количества льгот.
Палата неоднократно обращала внимание Правительства Москвы на
то, что в большинстве случаев введение новых льгот происходит в
течение текущего финансового года при утвержденном бюджете Москвы,
а финансовые последствия введения новых льгот для доходной части
бюджета не имеют достаточного экономического обоснования, в
частности, не учитывается количество налогоплательщиков, которые
могут воспользоваться этими льготами.
По мнению Палаты, необходимо вести точный учет не только
возможных потерь городского бюджета от предоставления налоговых
льгот, но и тех показателей, на основе которых можно рассчитать
эффективность их использования. Для этого необходимо ввести
соответствующие формы текущей и статистической отчетности,
представляемой предприятиями и организациями в департаменты
Правительства Москвы, необходимо усилить контроль за целевым
использованием финансовых средств, остающихся в распоряжении
предприятий в результате использования налоговых льгот.
Работа Палаты в 1997 году в сфере имущественно - земельных
отношений была построена по нескольким направлениям, одна часть из
которых являлась продолжением решения целевых задач 1996 года, а
другая часть - вновь поднятые вопросы эффективности управления и
распоряжения собственностью города Москвы.
Основными из них можно назвать следующие:
- полнота и своевременность поступлений в бюджет города доходов
от сдачи в аренду нежилых помещений и приватизации имущества, а
также правильность распределения денежных средств;
- соблюдение порядка поступления, распределения и расходования
средств от приватизации объектов недвижимого имущества, отнесенных
к памятникам истории и культуры;
- эффективность управления долями городской собственности на
предприятиях, в уставном капитале которых имеются вклады города, и
получение дивидендов;
- оценка полноты сбора регулярных земельных платежей и анализ
реализации городской земельной политики;
- соблюдение условий инвестиционных программ и договоров
купли - продажи государственной и муниципальной собственности;
- вопросы контроля за ходом реализации программы приватизации
государственной и муниципальной собственности.
Многие из вышеперечисленных вопросов были затронуты также при
проверках и обследованиях организаций, относящихся к комплексам
городского хозяйства, социальной сферы и перспективного развития
города, а также в экспортно - аналитических работах, проведенных
Палатой.
Принципиально важным результатом, полученным при повторных
проверках Восточного и Юго - Западного территориальных агентств
Москомимущества и подразделений префектур Восточного и Юго -
Западного административных округов Москвы, явилось улучшение
работы и терагентств, и Москомимущества, а также префектур ВАО и
ЮЗАО в вопросах распоряжения и управления собственностью города.
Это нашло выражение в улучшении количественных показателей по
сбору арендных платежей за нежилые помещения, сокращению уровня
задолженности по арендной плате, в вопросах организации продажи
нежилых помещений и проведения конкурсной продажи прав аренды на
нежилые помещения, по проведению претензионной работы с должниками
по арендной плате и активизации судебно - арбитражной практики, а
также в усилении контроля за выполнением городской программы
приватизации.
Москомимуществом более активно решались вопросы
совершенствования организации взаимодействия со своими филиалами и
регламентации отдельных положений, относящихся к переуступке прав
аренды и выкупу нежилых помещений, к порядку регистрации прав
собственности на нежилые помещения. Все это позволило Палате
оценить работу проверенных повторно организаций по реализации ее
рекомендаций как удовлетворительную.
С учетом результатов повторных проверок Палатой терагентств
Москомимущества и префектур ВАО и ЮЗАО города Москвы
постановлением Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387
"О дополнительных мерах по укреплению дисциплины исполнения
городского бюджета по итогам контрольно - аналитической работы
Контрольно - счетной палаты Москвы в 1996 году" было отмечено, что
"меры, принятые руководителями городских и территориальных органов
управления, способствовали наведению порядка в финансово -
хозяйственной деятельности проверенных организаций и ликвидации их
задолженности перед городом".
Не менее результативной Палата считает и такую форму работы
(именно с Комплексом по экономической политике и имущественно -
земельным отношениям), как проведение анализа материалов
контрольных мероприятий по отдельным направлениям деятельности
Комплекса. В этой связи подготовленная Палатой аналитическая
записка по вопросам контроля за управлением долями города в
хозяйствующих субъектах (на основе результатов проверок и
обследований 1995-1997 годов) позволила не только в динамике
рассмотреть вопрос, но и оценить его состояние на начало 1997 года
и предложить руководству Комплекса новые рекомендации по повышению
эффективности управления долями города. На основании выводов
данной аналитической работы Комплексом по поручению Мэра Москвы
были разработаны мероприятия по устранению замечаний и
недостатков, отмеченных Палатой. Вместе с этим в дополнительные
мероприятия по укреплению дисциплины исполнения городского бюджета
и улучшению использования финансовых ресурсов города, утвержденные
постановлением Правительства Москвы от 27 мая 1997 года N 387,
отдельными пунктами вошли предложения Палаты по проведению
"инвентаризации вкладов города в уставные капиталы хозяйствующих
субъектов в виде долей, паев, акций городской собственности".
Отмеченные Палатой изначальные причины недостаточных достижений в
области управления долями города, вызванные слабой организацией
системы учета и контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов,
распоряжающихся или использующих долю городской собственности,
преобразовались в п. 12 указанных выше дополнительных мероприятий
в создание "системы контроля за эффективным управлением долями
городской собственности со стороны департаментов, комитетов,
управлений, префектур".
Кроме этого, более обобщенной реакцией на выводы аналитической
записки и в целом работы Палаты можно считать поручение
Москомимуществу в виде разработки и внесения на утверждение
Правительства города проекта Концепции управления городским
имуществом на период до 2000 года и пакета документов,
обеспечивающих эффективное управление городской собственностью, в
том числе долями города в организациях и на предприятиях смешанных
форм собственности (п. 14 дополнительных мероприятий).
Блок задач, решаемых Палатой по приватизации объектов городской
собственности, включался и в контрольные мероприятия (повторные
проверки терагентств МКИ и префектур, обследование ОАО "Московская
товарная транспортно - экспедиционная станция
"Мострансэкспедиция", а также проверка исполнения постановления
Московской городской Думы от 17 января 1996 года N 6
"Об утверждении Положения об особом порядке и условиях
приватизации в городе Москве объектов недвижимости, отнесенных к
памятникам истории и культуры"), и в аналитические работы (в
частности, в виде непосредственного анализа реализации городской
Программы приватизации государственной и муниципальной
собственности, утвержденной постановлением Московской городской
Думы от 20 сентября 1995 года N 61, на основе материалов
проведенных Палатой контрольных мероприятий).
Рассмотрев обобщенные результаты анализа реализации городской
Программы приватизации, Комитет по управлению имуществом Москвы
сообщил, что высказанные Палатой "выводы и предложения будут
учтены при подготовке материалов по итогам приватизации в
1997 году и проекта программы приватизации на 1998-2000 годы".
Целевое значение имела и проверка Палатой постановления
Московской городской Думы от 17 января 1996 года N 6, получившая
положительную оценку со стороны комиссии по экономической реформе
и собственности Московской городской Думы, рассматривавшей
результаты проверки с участием руководящего состава
Москомимущества и Фонда имущества города Москвы.
Новым направлением в работе Палаты с Комплексом по
экономической политике и имущественно - земельным отношениям в
1997 году стало обращение к оценке полноты сбора регулярных
земельных платежей. Эта работа началась с проверки деятельности
Московского земельного комитета. Отраженные в итоговом акте
проверки и представлениях Палаты рекомендации по недостаткам в
организации и методах работы Москомзема были положены в основу
плана мероприятий Москомзема. Кроме этого, Палатой было предложено
Комплексу несколько рекомендаций по совершенствованию хода
реализации городской земельной политики, которые комиссия
Московской городской Думы и Администрации города Москвы по
нормативной базе земельных и имущественных правоотношений при
рассмотрении на одном из заседаний оценила как целесообразные.
В 1998 году Палата планирует продолжить работы по оценке
деятельности соответствующих организаций по обеспечению полноты
сбора регулярных земельных платежей.
При проверке эффективности коммерческой реализации жилого фонда
и встроенно - пристроенных помещений в 1996 и 1997 годах было
выявлено, что Фонд имущества Москвы уделяет недостаточно внимания
коммерческой реализации встроенно - пристроенных помещений,
построенных за счет средств внебюджетного жилищно -
инвестиционного фонда.
По состоянию на 1 октября 1997 года не было реализовано
1052 объекта, или 77 процентов от общего количества, намеченного
программой к реализации. На указанных объектах "заморожено" более
700 млрд. рублей. Значительная часть указанных объектов не
реализуется в течение более чем одного года, что приводит к их
разрушению и потере коммерческой ценности. Кроме того, город
вынужден по ним нести эксплуатационные расходы.
Проверка исполнения решений комиссии Правительства Москвы по
финансовой и имущественной поддержке малого предпринимательства
Московским фондом поддержки и развития малого предпринимательства
(МФПМП) с целью анализа порядка расходования бюджетных средств,
выделенных на развитие и поддержку малого предпринимательства, и
выполнения Комплексной программы развития и поддержки малого
предпринимательства показала, что установленный постановлением
Правительства Москвы новый порядок финансирования программ и
проектов развития и поддержки малого предпринимательства в городе
Москве в целом соблюдается.
Вместе с тем в итогах проверки было отмечено:
- в отдельных случаях решения комиссии Правительства Москвы
исполняются с задержками;
- процедура получения льготных бюджетных кредитов усложнена;
- конкурсный отбор заявок субъектов малого предпринимательства
на получение льготных кредитов не проводится;
- отсутствует эффективный контроль со стороны МФПМП за
деятельностью АК "Московский муниципальный банк - Банк Москвы" по
оформлению кредитных соглашений;
- средства гарантийного фонда, предназначенные для обеспечения
гарантий банкам, предоставляющим кредиты субъектам малого
предпринимательства, не использовались;
- на момент проверки не началась реализация части проектов и
программ, включенных в Комплексную программу развития и поддержки
малого предпринимательства на 1996-1997 годы.
В адрес МФПМП направлено представление, содержащее замечания и
предложения по устранению выявленных недостатков, в адрес
Департамента поддержки и развития малого предпринимательства
направлена информация.
По итогам проверки распоряжением Мэра от 15 сентября 1997 года
N 726-РМ внесены изменения в Положение о порядке финансирования
программ и проектов развития и поддержки малого
предпринимательства в части проведения конкурсов между субъектами
малого предпринимательства на получение льготных кредитов.
Одним из крупных направлений деятельности Палаты 1997 года
явилось проведение ряда контрольных мероприятий, направленных на
проверку топливно - энергетического хозяйства города, входящего в
Комплекс городского хозяйства. Основной целью мероприятий являлась
проверка эффективности расходования бюджетных средств и их
целевого использования, а также определение порядка и
правомочности формирования тарифов для населения и предприятий
Москвы. Дополнительно была поставлена задача определения
соответствия финансово - экономических показателей деятельности
проверяемых организаций проводимой Правительством Москвы бюджетной
политике.
В рамках комплекса мероприятий были проведены: проверка
Московского государственного унитарного предприятия тепловых
станций и сетей "Мостеплоэнерго" (далее - МГП "Мостеплоэнерго");
обследование муниципального городского предприятия по эксплуатации
тепловых пунктов и разводящих тепловых сетей "Мосгортепло"
(далее - МГП "Мосгортепло"); обследование ОАО "Мосэнерго".
Результаты проведенных работ легли в основу обследования
обоснованности и расходования средств, направленных на возмещение
разницы в стоимости тепловой энергии для населения.
При проведении контрольных мероприятий на МГП "Мостеплоэнерго"
и МГП "Мосгортепло" было установлено, что за ними закреплено
государственное имущество на праве хозяйственного ведения, в
результате чего предприятия обязаны перечислять в бюджет города
часть прибыли, полученной от его использования. Однако данные
предприятия такие перечисления не производят, так как для них не
установлен размер части прибыли, необходимой к перечислению, что
лишило бюджет города дополнительных доходов.
Результаты проведенных контрольных работ показали, что на
предприятиях:
- на низком уровне находится налоговая и финансовая дисциплина,
что снижает поступления в бюджет города налогов и неналоговых
платежей в виде арендной платы за землю и за нежилые помещения, и
это притом, что имеющиеся у предприятий денежные средства в первую
очередь размещались ими на депозитные вклады и направлялись на
приобретение ценных бумаг (векселей, акций);
- были завышены себестоимость тепловой энергии при установлении
новых тарифов на 1996 год для МГП "Мостеплоэнерго"
(на 15,4 процента) и себестоимость тепловой энергии (без покупной
энергии) при установлении новой доплаты к тарифу на тепловую
энергию на 1996 год для МГП "Мосгортепло" (на 11,5 процента);
- имели место нарушения действующих законодательных и
нормативных актов, правил ведения бухгалтерского учета и
расчетно - кассовой дисциплины, а также нарушения в имущественно -
правовой и договорно - правовой деятельности предприятий.
В ходе проверки МГП "Мостеплоэнерго" выявлены случаи нецелевого
использования бюджетных средств в размере 6582,8 млн. рублей,
выделенных на капитальные вложения.
По итогам контрольных мероприятий Палатой были разработаны и
направлены в адрес Москомимущества, Москомзема и предприятий
рекомендации для учета их при выработке мер по устранению
выявленных недостатков и нарушений, основными из которых являются:
установить для предприятий необходимый к перечислению в бюджет
города размер части прибыли за использование ими государственного
имущества на праве хозяйственного ведения с соответствующим
оформлением всех необходимых для этого документов; привести в
соответствие с действующим законодательством уставные документы
предприятий; оформить договоры аренды на землю и на нежилые
помещения и провести проверку полноты и своевременности внесения в
бюджет города арендной платы за них; провести проверку
правильности исчисления земельного налога за участки, на которые
не оформлены договоры аренды; укрепить финансовую дисциплину в
части выплаты налогов и неналоговых платежей в бюджет города; МГП
"Мостеплоэнерго" произвести оплату работ по капитальному
строительству, финансируемых из городского бюджета, на сумму
6582,8 млн. рублей (неденоминированных) за счет своей прибыли для
устранения допущенного нецелевого их использования и других.
В ходе проверки по рекомендации Палаты МГП "Мостеплоэнерго"
была активизирована работа по уплате всех налогов как в городской,
так и в федеральный бюджет, в том числе задолженности по ним,
составлявшей на 1 апреля 1997 года: в городской бюджет -
879,4 млн. рублей и в федеральный - 16212,5 млн. рублей, в
результате чего на 7 июня 1997 года вся задолженность в городской
бюджет и большая ее часть в федеральный бюджет были погашены.
В ноябре 1997 года результаты проверки МГП "Мостеплоэнерго"
были рассмотрены на заседании Московской городской Думы и на
коллегии Комплекса городского хозяйства, на которой были приняты
решения, направленные на устранение выявленных нарушений, а также
приняты административные меры к руководящим работникам МГП
"Мостеплоэнерго".
Согласно сведениям, представленным МГП "Мосгортепло", на
предприятии приняты меры, в результате которых устранен ряд
нарушений, отмеченных Палатой, в том числе устранены нарушения в
учете уставного фонда предприятия, открыт расчетный счет в банке
для аккумулирования бюджетной дотации по возмещению разницы в
стоимости тепловой энергии для нужд населения, внесены
исправительные записи в документы, отражающие движение средств по
фонду социальной сферы, и другие.
Также проверены порядок и правильность формирования тарифов для
населения и предприятий Москвы и соответствие финансово -
экономических показателей деятельности ОАО "Мосэнерго" проводимой
Правительством Москвы бюджетной политике. В ходе проверок выявлен
ряд существенных недостатков и упущений, имеющих место в работе
энергоснабжающих предприятий. Так, например:
1. В ОАО "Мосэнерго" не отрегулирован вопрос о распределении
чистой прибыли, то есть не утверждены положения о фонде
производственного развития, фонде потребления, резервном фонде, не
установлен порядок их формирования, не утверждены нормативы по
включению отдельных затрат в тарифы.
2. В тарифы включены средства, направляемые на покрытие убытков
социальной сферы предприятий, как то: содержание жилого фонда
детских садов, поликлиники, профилактория, дома культуры и другие
расходы, не предусмотренные соответствующей инструкцией.
Несмотря на то, что ОАО "Мосэнерго" в 1996 году и первом
полугодии 1997 года безвозмездно получило ряд энергообъектов на
сумму более 700 млрд. рублей, построенных за счет бюджета города и
средств ведомств, доля города в уставном капитале общества
отсутствует.
Общество вложило около 30 млрд. рублей в уставы иных
предприятий и коммерческих банков в то время, когда имелась
большая кредиторская задолженность и оставалось крайне напряженное
финансовое положение.
На базе вышеуказанных проверок, действующих нормативных
документов и с учетом результатов проверок других организаций (КРУ
МФ РФ по городу Москве, Московского агентства по энергосбережению)
было проведено обследование обоснованности объемов и расходования
средств, направляемых из бюджета на возмещение разницы в стоимости
тепловой энергии для населения Москвы.
Цель обследования - изучение порядка формирования и утверждения
тарифов на тепловую энергию, обоснованности планируемого уровня
рентабельности предприятий, производящих и реализующих тепловую
энергию, плановые и фактические направления использования прибыли
этими предприятиями, и главное - обоснованность суммы средств,
выделяемых из бюджета города для возмещения разницы в стоимости
тепловой энергии для населения Москвы. К сожалению, материалы,
которыми на сегодняшний день располагает Палата, не позволяют
сделать детальный анализ структуры тарифов, обоснованности уровня
рентабельности предприятий, производящих и реализующих тепловую
энергию, а также фактический объем тепловой энергии, потребляемый
населением города Москвы, так как:
- отсутствует единая научно обоснованная методика расчетов
расхода тепла (и теплопотерь), используемая в энергоснабжающих
организациях и дирекциях единого заказчика, методики с учетом
коэффициента массовой неравномерности подачи горячей воды,
нормативного времени подачи горячего водоснабжения, коэффициента
теплопотерь, результатов отопительного сезона, учитывающих
температуру воздуха, зафиксированную метеослужбой, и других
факторов;
- недостоверны объемы потребления тепловой энергии,
предъявляемые к оплате дирекциям единого заказчика (превышаются
максимальные тепловые нагрузки, определенные в соответствии с
проектно - сметной документацией, а также отсутствует у жилищных
организаций документация, содержащая сведения о проектных тепловых
нагрузках на отапливаемые помещения);
- в отдельных случаях необоснованно увеличены тепловые нагрузки
на жилищный фонд при остающихся неизменных показателях кубатуры
отапливаемых помещений и численности проживающих;
- не реализована программа установки приборов учета тепловой
энергии и не разработана программа реконструкции систем
водоснабжения холодной и горячей водой;
- отсутствуют подробные расшифровки структуры фактических
расходов прибыли энергоснабжающих организаций, состава затрат по
производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в
себестоимость;
- выявлен ряд недостатков по формированию тарифов в части
затрат на производство, передачу, распределение и реализацию
электрической и тепловой энергии и обеспечение основной
деятельности (себестоимость продукции) и средств, формируемых за
счет прибыли, без разделения их на Москву и Московскую область.
По результатам обследования было подготовлено решение о
нецелесообразности изменения действующих тарифов на электрическую
и тепловую энергию, установленных в 1996 году.
Палата планирует в 1998 году продолжить работу по обследованию
обоснованности расходования средств, направляемых на возмещение
разницы в стоимости различных видов энергии, в ходе обследования
топливно - энергетического комплекса столицы.
Другим крупным направлением деятельности Палаты 1997 года
явилось проведение контрольных работ, направленных на проверку
финансовой эффективности функционирования сети муниципальных
платных парковок в городе, находящихся в ведении Комплекса
городского хозяйства.
В ходе проверки было установлено, что несмотря на то, что
начало развития сети муниципальных платных парковок в городе
приходится на IV квартал 1995 года, только с апреля 1997 года был
определен размер отчислений в бюджет города от общей суммы
доходов, полученных организациями, эксплуатирующими парковки, с
дифференциацией их по зонам; вопрос с землей, выделяемой под
парковки, имел в городе противоречивое нормативное регулирование,
в результате чего город не в полном объеме использовал выгоду от
парковок. Были выявлены многочисленные нарушения действующих
законодательных и нормативных актов организациями, ответственными
за развитие и эксплуатацию муниципальных платных парковок в
городе, что снизило размер поступлений в бюджет города. На момент
проверки в городе отсутствовали точные сведения о количестве
фактически действующих муниципальных платных парковок и количестве
машино - мест на них, а также сведения о количестве и площади
земельных участков, отведенных под муниципальные платные парковки,
с дифференциацией их по зонам.
В ходе проверки по замечаниям и рекомендациям Палаты была
начата работа по исправлению недостатков и нарушений:
возобновилось проведение конкурсов по организации муниципальных
платных парковок; начата работа по заключению договоров на
пользование участками городских улиц с организациями,
уполномоченными эксплуатировать муниципальные платные парковки, по
оформлению земельно - правовых отношений на земельные участки, по
урегулированию правовой стороны вопроса использования земли в
городе, выделяемой под парковки, и т.д. Многие вопросы, поднятые в
ходе проверки, нашли свое отражение в постановлении Правительства
Москвы от 9 декабря 1997 года N 864 "О мерах по развитию системы
муниципальных платных парковок в городе Москве" и в распоряжении
Мэра Москвы от 30 декабря 1997 года N 1028 "Об оформлении
Государственным унитарным предприятием "Городская служба платных
парковок" (ГУП "ГСПП") земельно - правовых отношений под платные
парковки".
Палатой были выработаны рекомендации Управлению транспорта и
связи для учета их в работе по дальнейшему совершенствованию сети
муниципальных платных парковок в городе и их эффективной работы с
учетом интересов города. Основными из них являются: упорядочение
стихийно образовавшихся в городе платных парковок; выработка
гибкой тарифной политики в отношении платных муниципальных
парковок с учетом критериев эффективности их использования;
разработка системы безналичной оплаты парковочных мест; разработка
механизма оплаты парковок служебного транспорта и другие.
На основании плана контрольных мероприятий на 1997 год проведен
ряд других проверок и обследований предприятий и организаций
Комплекса городского хозяйства.
По направлению "Жилищно - коммунальное хозяйство Москвы"
проведена комплексная проверка финансово - хозяйственной
деятельности и расходования средств бюджета города дирекциями
единого заказчика шести муниципальных районов. К общим недостаткам
можно отнести следующие:
- невыполнение нормативно - правовой базы, определяющей
деятельность дирекций, которая утверждена Правительством Москвы
(постановление Правительства Москвы от 31 октября 1995 года N 908,
распоряжение Мэра Москвы от 21 ноября 1995 года N 619,
постановление Правительства Москвы от 31 октября 1996 года N 689);
- ДЕЗы не занимаются коммерческой деятельностью, которая
позволила бы увеличить поступление средств в бюджет города и
которая разрешена действующими положениями;
- недофинансирование ДЕЗов на капитальный ремонт, содержание и
эксплуатацию жилищного и нежилого фонда по сравнению с суммами,
рассчитанными по действующим нормативам, приводит к переходу от
планово - предупредительных работ к аварийному ремонту, то есть
обветшанию жилого и нежилого фондов, и создает аварийные и
чрезвычайные ситуации;
- существенная кредиторская задолженность дирекций перед
подрядными организациями делает невозможным выбор подрядчиков на
конкурсной основе в установленном порядке, хотя проведение
конкурсов позволило бы увеличить объемы подрядных работ при этих
же размерах финансирования;
- действующая в настоящее время практика заключения
Москомимуществом договоров на аренду нежилых помещений, не
предусматривающая конкретных санкций за неуплату коммунальных
услуг, увеличивает расходную часть бюджета не менее чем на
400,0 млрд. рублей.
Следует отметить большую задолженность населения по
коммунальным платежам, которая доходит в отдельных муниципальных
районах до 60 процентов.
Основная часть недостатков связана с невыполнением нормативных
документов, определяющих принципы и регулирующих порядок работы
муниципальных предприятий.
Для устранения указанных недостатков следует обеспечить систему
контроля за исполнением нормативной базы со стороны организаций,
курирующих жилищно - коммунальное хозяйство города, ввести
персональную ответственность руководителей этих организаций за
невыполнение предписанных нормативных документов, возмещение части
потерь, образующихся в результате невыполнения нормативных
документов, за счет средств органов городского управления,
отвечающих за деятельность дирекций.
Анализируя и сравнивая проверенные до 1997 года предприятия,
обслуживающие жилой и нежилой фонды, можно утверждать, что
вышеуказанные недостатки и нарушения проявляются повсеместно.
Управление городского заказа и Управление жилищно -
коммунального хозяйства и благоустройства не осуществляют должного
контроля за формированием и целевым использованием средств
горбюджета, а также за использованием прибыли Московским
государственным унитарным предприятием "Промотходы".
Выделенные бюджетные средства по статье "Капитальный ремонт
объектов внешнего благоустройства" в 1996 году и первом полугодии
1997 года в размере 10,1 млрд. рублей были незаконно использованы
на выполнение работ на полигоне "Саларьево" по устройству
ограждающей дамбы, укреплению обочин, устройству кюветов, ремонту
технологических дорог и другие. ГП "Промотходы" получает средства
на эти цели через цену 1 тонны захоронения отходов.
На содержание Котляково - Коломенских и Сетуньских очистных
сооружений было выделено денежных средств в два раза больше (на
3,7 млрд. рублей), чем фактическая убыточность содержания
указанных сооружений. При этом задолженность абонентов по плате за
очистку промливневых стоков по состоянию на 1 июля 1997 года
составила 4900 млн. рублей.
В цену одной тонны захоронения отходов не включены затраты по
рекультивации полигонов, которые расчетно составляют
115400 млн. рублей. В результате бюджет города ежегодно теряет
свыше 9 млрд. рублей.
В результате излишне полученных средств из бюджета
рентабельность ГП "Промотходы" по переработке промотходов в
1996 году составила 77,6 процента, в 1 полугодии 1997 года -
62,8 процента, прибыль соответственно составила 9840,7 млн. рублей
и 2798,1 млн. рублей. Из полученной прибыли в фонд развития
производства в 1996 году было направлено только 6 процентов, в
1997 году - 9,6 процента.
ГП "Промотходы" не стало основным координирующим звеном между
предприятиями, осуществляющими очистку города от промышленных
отходов и их переработку. В результате бездеятельности ГП
"Промотходы" и отсутствия контроля со стороны правительственных
учреждений, предусмотренного постановлениями Правительства Москвы
от 18 октября 1994 года N 938, от 25 апреля 1995 года N 377, от
5 марта 1996 года N 211, создание мощностей по переработке отходов
гальванических производств, токсичных отходов, стартерных
аккумуляторов, кожи, обезвреживанию плазмохимическим методом
токсичных отходов, биологическому обезвреживанию хромсодержащих
электролитов, термической переработке бытовых и промышленных
отходов, по модернизации и увеличению мощностей Чеховского
регенераторного завода не выполнено. Из предусмотренных 28
мощностей в полном объеме не введено в эксплуатацию ни одной, а по
18 мощностям к строительно - монтажным работам вообще не
приступали.
Контрольные показатели объектов сбора вторсырья также не
выполнены.
Спецавтобаза ГП "Промотходы" не перепрофилирована на
собственные нужды. Из 127 единиц машин и механизмов
непосредственно на программе используются только 16 единиц.
Средства амортизационных отчислений от основных фондов,
находящихся в государственной собственности, расходуются также
бесконтрольно.
В настоящее время Управление городского заказа и Управление
жилищно - коммунального хозяйства и благоустройства разрабатывают
мероприятия по устранению выявленных недостатков.
В результате проверки выявлен ряд фактов, по которым требуются
решения Правительства Москвы, позволяющие более эффективно
использовать бюджетные средства и имущество города:
- установить норматив затрат на рекультивацию земель,
отведенных под полигоны. Указанные затраты в обязательном порядке
включать в стоимость захоронения одной тонны отходов. Учитывая,
что работы по рекультивации производятся, как правило, после
использования карьера (примерно через 15-20 лет), указанные
средства должны перечисляться всеми организациями, занимающимися
утилизацией промышленных отходов, в городской бюджет для
аккумулирования и последующего использования по назначению.
Реализация этого предложения позволит только по полигонам ГП
"Промотходы" сэкономить бюджетных средств на сумму свыше
9 млрд. рублей в год;
- рассмотреть вопрос об аккумуляции в городском бюджете средств
амортизационных фондов, создаваемых в государственных унитарных
предприятиях, осуществляющих управление и распоряжение имуществом
города Москвы на праве хозяйственного ведения. Расходование этих
средств должно осуществляться по согласованию с Москомимуществом с
внесением соответствующих изменений в паспорта имущественного
комплекса, закрепленного за предприятиями и учитываемого в реестре
государственной собственности Москомимущества. По экспертной
оценке в бюджет Москвы в этом случае поступит более 2000 млрд.
рублей за год.
Проверкой Управления городского заказа Комплекса городского
хозяйства и Комитета по телекоммуникациям и средствам массовой
информации по вопросам рациональности и целевого использования
бюджетных средств на комплексное благоустройство и изготовление
печатной продукции в связи с подготовкой к 850-летию основания
Москвы установлены следующие нарушения законодательства и
отдельные недостатки в использовании денежных средств:
- в нарушение Закона города Москвы от 26 декабря 1996 года N 33
"О бюджете города Москвы на 1997 год", которым предусматривалось
выделение 50000 млн. рублей на комплексное благоустройство города
и 30000 млн. рублей на оформление города к 850-летию основания
Москвы, финансирование Управления городского заказа Комплекса
городского хозяйства и Комитета по телекоммуникациям и средствам
массовой информации Правительства Москвы (Москоминформ)
Департаментом финансов Правительства Москвы осуществлялось в общем
порядке без указания целевого назначения выделенных бюджетных
средств;
- Управлением городского заказа Комплекса городского хозяйства
не выполнялись отдельные распоряжения Мэра и Правительства Москвы
о дополнительном выделении средств на подготовку территории города
к празднованию 850-летия Москвы. Из выделенных на эти цели средств
резервного фонда бюджета Москвы в сумме 87030 млн. рублей целевое
финансирование произведено только на 72500 млн. рублей, из которых
остались неиспользованными на предприятиях 2550 млн. рублей;
- в связи с неправильным определением источника финансирования
издаваемой печатной продукции, посвященной 850-летию основания
Москвы, Москоминформом допущено необоснованное увеличение расхода
бюджетных средств в 1996 году на сумму 1971,4 млн. рублей, в
1997 году - на 1023,1 млн. рублей;
- в результате слабого контроля над реализацией печатной
продукции, принадлежащей Правительству Москвы на правах
собственности, доходы от которой должны реинвестироваться в
издательскую деятельность Правительства Москвы, за 1997 год ее
реализовано только на 481,4 млн. рублей, или 4,56 процента от
стоимости изданной продукции.
По результатам проверки в адрес Управления городского заказа
Комплекса городского хозяйства, Москоминформа и Департамента
финансов Правительства Москвы направлены соответствующие
представления.
Обобщение результатов проверок МосНПО "Радон" и МЛТПО
"Мослесопарк" дает основание сделать выводы о том, что отсутствие
контроля за финансово - хозяйственной деятельностью
подведомственных организаций со стороны Управления жилищно -
коммунального хозяйства и благоустройства и Управления городского
заказа (проверки и ревизии не проводились в течение трех - четырех
лет), существующие способы управления потоками бюджетных
ассигнований, несовершенство планирования расходов, необоснованное
участие в учреждении предприятий и организаций привело к
многочисленным фактам завышения расходов, нецелевого,
неэффективного и нерационального использования бюджетных
ассигнований.
Например, завышение сметы расходов МосНПО "Радон" в 1996 году
привели к отвлечению бюджетных средств на нецелевые, неэффективные
и нерациональные расходы (обслуживание необоснованно взятых
кредитов, расходы по страхованию, излишние выплаты и списание,
содержание неиспользуемого оборудования и др.). Такие расходы
объединения составили 45 процентов от расходов за счет бюджетных
средств.
В результате осуществления порочной финансовой политики, при
которой основная часть финансовых ресурсов переместилась из
производства в расчеты, МосНПО "Радон" фактически оказалось
неплатежеспособным.
Вследствие заключения недействительных хозяйственных договоров
между МЛТПО "Мослесопарк" и его филиалами на капитальный ремонт
объектов внешнего благоустройства за счет бюджетных средств и при
ненадлежащей организации бухгалтерского учета были смешаны потоки
бюджетных ассигнований и средств, поступающих от коммерческой
деятельности, что привело к необоснованному образованию прибыли за
счет бюджетных ассигнований. Кроме того, незаконно увеличивались
затраты на содержание объектов внешнего благоустройства.
В условиях дефицита бюджетного финансирования, имея
значительную кредиторскую задолженность, организации без
достаточных оснований выдавали авансы подрядным организациям,
которые не подтверждались реальным выполнением работ в течение
длительного времени (12-16 месяцев).
Выявлены многочисленные нарушения бюджетно - финансовой
дисциплины: производство работ на объектах, не включенных в
титульные списки, оплата незапланированных научно -
исследовательских и опытно - конструкторских работ и другие
нарушения.
Проверка ОАО "Московский нефтеперерабатывающий завод" (далее -
ОАО МНПЗ), входящего в Комплекс городского хозяйства, была
проведена в связи с созданием ОАО "Центральная топливная
компания", в состав которого должно было войти ОАО МНПЗ. К числу
основных недостатков, выявленных в ходе проверки, относятся:
отсутствие у ОАО МНПЗ сертификата на 38 процентов акций на сумму
1,7 млн. рублей; выплата заработной платы и дивидендов регулярно
за счет кредитной линии; растущие из года в год дебиторская и
кредиторская задолженности; несовершенство действующей структуры
управления ОАО МНПЗ; отсутствие собственных оборотных средств.
Материалы проверки и заключение по ее результатам были направлены
в адрес Рабочей группы временного организационного комитета и
использованы для решения вопроса по образованию ОАО "Центральная
топливная компания".
В ходе проверки ОАО "Камвольное объединение "Октябрь" (далее -
ОАО КО "Октябрь") в части эффективности использования доли города
было установлено, что доли города в данном акционерном обществе
нет, однако имеются в управлении акции, принадлежащие государству.
При проверке установлено неэффективное управление пакетом акций
со стороны городских структур - Москомимущества, Фонда имущества и
Департамента науки и промышленной политики. Так, продолжительное
время не назначался представитель интересов города, отсутствовал
контроль за исполнением Устава ОАО КО "Октябрь", отсутствовала
отчетность представителей интересов города о своей деятельности, а
также ежегодные доклады о проведении проверок организационной и
финансово - хозяйственной деятельности ОАО КО "Октябрь" со стороны
этих представителей. В ходе проверки финансово - хозяйственной
деятельности акционерного общества также были выявлены нарушения,
основными из которых являются: самовольное зачисление себе на
баланс зданий и строений; несоблюдение сроков выплаты заработной
платы работникам; предоставление в аренду помещений и земельных
участков без соответствующего оформления договоров в
Москомимуществе и Москомземе, в результате чего город не получает
по ним арендную плату; нарушения действующих законодательных и
нормативных актов, правил ведения бухгалтерского учета и
расчетно - кассовой дисциплины, нарушения в имущественно -
правовой и договорно - правовой деятельности и другие.
По итогам проверки Палатой были предложены рекомендации
различным городским структурам для учета их в работе по устранению
недостатков. Так, было предложено провести инвентаризацию всех
зданий и строений ОАО КО "Октябрь"; проверить обоснованность
зачисления их на баланс ОАО КО "Октябрь"; взять на контроль
полноту и своевременность внесения арендной платы за помещения и
за землю в бюджет города и другие.
Согласно рекомендациям Палаты городскими структурами были
проведены проверки законности использования земельных участков их
фактическими пользователями и комплексная проверка используемых
ОАО КО "Октябрь" нежилых помещений, правомерности зачисления
зданий на баланс общества. В результате этих проверок
12 юридических лиц, уклонившихся от регистрации земельных участков
и от целевого использования земель, привлечены к административной
ответственности с наложением штрафа в размере более 16 млн.
рублей; к двум физическим и трем юридическим лицам применены
штрафные санкции на общую сумму 83,5 млн. рублей; в бюджет города
перечислено 433 млн. рублей за выкупленное коммерческим банком
помещение; начата работа по внесению в реестр собственности
имущественного комплекса общества и по оформлению договоров аренды
на нежилые помещения, на которые не оформлены права собственности;
направлен полномочный представитель в Совет директоров,
организована аудиторская проверка правильности ведения
бухгалтерского (финансового) учета.
Были проведены проверки в центрах социального обслуживания
"Сокольники" и "Южное Измайлово", Московского городского фонда
обязательного медицинского страхования, повторные проверки центров
социального обслуживания "Сокольники" и "Ивановский" (бывший
"Южное Измайлово"), проверки Комитета муниципального жилья,
Комитета социальной защиты населения Москвы, Комитета фармации
Правительства Москвы, Комитета здравоохранения Москвы, Московского
комитета образования, Комитета по культуре Москвы, ЗАО "Агентство
фестивальных программ".
В ходе проведенных проверок установлено следующее:
- не взыскана задолженность по арендной плате и коммунальным
услугам с коммерческой структуры, арендующей помещение у Центра
социального обслуживания "Сокольники";
- не взыскана задолженность с банков - дебиторов Центром
социального обслуживания "Ивановский";
- не введено в эксплуатацию дорогостоящее импортное
оборудование (МГФОМС);
- установлены нарушения использования бюджетных средств
(Комитет муниципального жилья, Комитет социальной защиты населения
Москвы, Московский комитет образования, Комитет по культуре
Москвы);
- выявлен перерасход средств;
- обнаружены нарушения и недостатки в ведении бухгалтерского
учета (ЦСО "Ивановский", МГФОМС, Комитет муниципального жилья);
- разассигнование полученных средств осуществляется в ряде
случаев с задержкой (Комитет социальной защиты населения Москвы,
Комитет по культуре Москвы);
- отдельные нарушения, допущенные при оформлении сметной
договорной документации (Комитет муниципального жилья, Комитет по
культуре Москвы, ЗАО "Агентство фестивальных программ");
- оказываются не предусмотренные положением маркетинговые
услуги (Комитет социальной защиты населения Москвы);
- продолжается финансирование Службы по охране и контролю
вывоза культурных ценностей за счет бюджетных средств (Комитет по
культуре Москвы);
- не создан Наблюдательный совет целевого внебюджетного Фонда
развития культуры и искусства в городе Москве (Комитет по культуре
Москвы);
- смета расходов не утверждена ни по одному из мероприятий на
выполнение работ по социально - творческому заказу (Комитет по
культуре Москвы);
- ни одной из подрядных организаций не представлены
оправдательные финансовые документы по использованию денежных
средств ("Агентство фестивальных программ");
- установлены случаи незаконного использования коммерческими
структурами нежилых помещений в учреждениях, подведомственных
Комитету социальной защиты.
В целях устранения выявленных недостатков Палата рекомендовала
проверенным организациям выполнить следующие условия:
- принять необходимые меры к взысканию задолженности с
коммерческих банков (Центр социального обслуживания "Ивановский");
- принять меры к вводу в эксплуатацию дорогостоящего импортного
оборудования (МГФОМС);
- обеспечить контроль за расходованием средств в соответствии с
утвержденной сметой расходов (Комитет муниципального жилья,
Комитет социальной защиты населения Москвы, Московский комитет
образования, Комитет по культуре Москвы);
- возложить функции контроля за целевым использованием
бюджетных средств, выделяемых на оплату медикаментов, отпускаемых
по льготным и бесплатным рецептам, на МГФОМС;
- бухгалтерский учет привести в соответствие с инструкцией
Министерства финансов Российской Федерации от 3 ноября 1993 года
N 122 (ЦСО "Ивановский", МГФОМС, Комитет муниципального жилья);
- не допускать задержек расходования бюджетных средств (Комитет
социальной защиты населения Москвы, Комитет по культуре Москвы);
- производить окончательные взаиморасчеты по заключенным
договорам только после принятия от подрядчика выполненной работы и
подписания обеими сторонами акта приема - сдачи работ (Комитет
муниципального жилья, Комитет по культуре Москвы, ЗАО "Агентство
фестивальных программ");
- в договорах с подрядными организациями установить
обязательное представление последними оправдательных финансовых
документов по использованию денежных средств (ЗАО "Агентство
фестивальных программ");
- обратиться в Правительство Москвы с предложением упорядочить
деятельность Комитета социальной защиты населения в части права
осуществлять маркетинговую деятельность с внесением
соответствующих изменений в положение о Комитете;
- осуществлять финансирование Службы по охране и контролю
вывоза культурных ценностей за счет средств Фонда развития
культуры и искусства в городе Москве;
- создать Наблюдательный совет целевого внебюджетного Фонда
развития культуры и искусства в городе Москве;
- в обязательном порядке утверждать сметы на проведение всех
мероприятий, финансируемых из бюджета города (ЗАО "Агентство
фестивальных программ");
- вторично направлять все необходимые материалы по фактам
незаконного использования коммерческими структурами нежилых
помещений в учреждениях, подведомственных Комитету социальной
защиты населения Москвы, в Государственную городскую инспекцию по
контролю за использованием объектов недвижимости в городе Москве
для принятия соответствующих мер.
Проверка финансово - хозяйственной деятельности школьно -
базовых столовых, целевого использования бюджетных средств,
выделенных на организацию питания учащихся во 2 полугодии
1996 года и 1 полугодии 1997 года, проводилась с целью анализа
системы организации школьного питания. Объектами проверки были
Департамент потребительского рынка и услуг, Московский комитет
образования, управления образования Южного и Восточного
административных округов, школы и школьно - базовые столовые.
Проверкой установлено, что введение финансирования расходов на
питание учащихся школ окружного подчинения из финансовых ресурсов
округов позволило сократить сроки прохождения бюджетных средств до
школьно - базовых столовых.
Однако проведенный анализ организации школьного питания
показал, что схема финансирования расходов на питание учащихся
школ городского подчинения остается многоступенчатой, поступление
бюджетных средств происходит с задержками, не упорядочено
перечисление средств школьно - базовым столовым.
В ходе проверки отмечены следующие недостатки:
- Московским комитетом образования не был установлен контроль
за своевременным и регулярным перечислением средств школьно -
базовым столовым за питание учащихся школ городского подчинения;
- Департаментом потребительского рынка и услуг не проводятся
конкурсы по включению продукции предприятий пищевой промышленности
и коммерческих фирм в рекомендованный ассортимент для поставки
школьно - базовым столовым;
- Южным окружным управлением образования при определении
необходимых объемов финансирования расходов на школьное питание на
2 полугодие 1997 года не был учтен рост числа детей из социально
не защищенных семей;
- не осуществляется координация проведения проверок
деятельности школьно - базовых столовых контрольными органами;
- до настоящего времени не разработаны нормативные документы,
определяющие категорию детей из социально не защищенных семей,
обеспечиваемых бесплатным питанием.
По результатам проверки в адрес проверенных организаций
направлены представления, содержащие замечания и рекомендации по
устранению недостатков.
По направлению "Городская наука" проведен ряд проверок в ОАО
"Московский комитет по науке и технологиям" (далее - МКНТ).
Проверена деятельность ОАО МКНТ по договорам с Центром социально -
экономических исследований, программе "Информатизация", внутренняя
хозяйственная деятельность.
К общим недостаткам работы ОАО МКНТ по общегородской программе
"Наука - городу" можно отнести следующие:
- нечеткое оформление договоров с исполнителями;
- несоблюдение сроков оплаты этапов договоров исполнителям;
- увеличение объемов финансирования отдельных договоров и
технических заданий за счет увеличения количества этапов без
согласования изменений с генеральным заказчиком;
- утверждение технических заданий, не соответствующих
действующим ГОСТам;
- формальное отношение к приемке работ без проведения
необходимой экспертизы;
- отсутствие контроля за использованием перечисляемых
исполнителям средств.
Вышеперечисленные недостатки являются следствием недостаточного
внимания руководства Комитета к своим непосредственным
обязанностям по обеспечению развития городской науки и
деятельности ОАО МКНТ как городского подрядчика.
Для ликвидации перечисленных недостатков необходимо разработать
и утвердить план контрольных мероприятий со стороны генерального
заказчика по отношению к ОАО МКНТ, а также предусмотреть в
договоре на выполнение городского заказа, заключаемого Комитетом с
Департаментом науки и промышленной политики (генеральный
заказчик), меры по взиманию штрафов за недоработки ОАО МКНТ.
ОАО МКНТ как коммерческая организация создано для обеспечения
возвратности средств городского бюджета и привлечения внебюджетных
инвестиций при исполнении НИОКР после внедрения научных работ, а
также получения реинвестиций от их реализации или тиражирования и
дальнейшего их направления на городскую науку. Однако механизм
поступления средств на реинвестирование отсутствует.
Обязательным условием реинвестиций средств города должно
явиться создание системы возвратности данных средств, закрепленное
законодательными актами.
Проверка финансово - хозяйственной деятельности, эффективности
и целесообразности расходования бюджетных средств города Комитетом
по физической культуре и спорту города Москвы за 1995-1996 годы
показала наличие нарушений и недостатков в ведении финансово -
хозяйственной деятельности Комитета. К серьезным нарушениям можно
отнести:
- в нарушение Закона города Москвы от 26 июня 1996 года N 20
"О физической культуре и спорте" (п. 2 ст. 2) Положение о Фонде
развития физической культуры и спорта не утверждено Московской
городской Думой;
- средства, получаемые Комитетом из Фонда развития физической
культуры и спорта, использовались с нарушением действующего
Положения о Фонде развития физической культуры и спорта на
премирование аппарата управления;
- незаконное использование Комитетом строения N 1а дома 16 по
Милютинскому переулку без заключения договора аренды с
Москомимуществом;
- предоставление в пользование субарендаторам нежилых помещений
без заключения договоров субаренды с МКИ;
- факты перечисления Комитету денежных средств (за аренду
помещений) организациями, занимающими помещения, без оформления в
установленном порядке договоров аренды (субаренды) в
Москомимуществе;
- ведение бухгалтерского учета с грубыми нарушениями инструкции
по бухгалтерскому учету от 3 ноября 1993 года N 122, Положения о
документах и документообороте в бухгалтерском учете от 29 июля
1983 года N 105, Положения о бухгалтерском учете от 21 февраля
1996 года N 129-ФЗ.
Недостатки в бухгалтерском учете Комитета, выявленные
различными контрольно - ревизионными органами города, не
устранены. Для устранения недостатков необходимо усилить контроль
за работой Комитета со стороны курирующих организаций. В
обязательном порядке следует утвердить Положение о Фонде развития
физической культуры и спорта в Московской городской Думе.
Проверкой деятельности Региональной энергетической комиссии и
Региональной межведомственной комиссии по ценовой и тарифной
политике при Правительстве Москвы, проведенной с целью анализа
исполнения статьи 10.8 Закона города Москвы "О физической культуре
и спорте", установлено, что вопросы предоставления льгот
физкультурно - спортивным организациям по оплате коммунальных
услуг находились на рассмотрении в Управлении бюджетного
планирования городского заказа. Представление с рекомендациями
Палаты по решению вопроса и предложениями обязать
ресурсоснабжающие предприятия произвести перерасчеты по договорам
с физкультурно - спортивными организациями на предоставление
коммунальных услуг с учетом выделенных дотаций направлено
заместителю Премьера Правительства Москвы, председателю
Региональной энергетической комиссии и Региональной
межведомственной комиссии по ценовой и тарифной политике. Кроме
того, информация о результатах проверки направлена первому
заместителю Премьера Правительства Москвы Шанцеву В.П. По
результатам проверки Комитетом по физической культуре и спорту и
Управлением бюджетного планирования городского заказа подготовлен
проект распоряжения первого заместителя Премьера Правительства
Москвы об образовании постоянно действующей комиссии
Мосгорспорткомитета и утверждении порядка и схемы компенсации
выпадающих доходов ресурсоснабжающим предприятиям при
предоставлении льгот по оплате коммунальных услуг
физкультурно - спортивным организациям.
В результате осуществленных проверок организаций и предприятий,
входящих в Комплекс перспективного развития города, установлено,
что ослаблен контроль за корректировкой учредительных документов
государственных унитарных предприятий, приемкой объектов в
эксплуатацию, соблюдением нормативных сроков строительства,
инвестиционный конкурс выбора заказчиков - застройщиков не
производился, коммерческая реализация жилья осуществляется очень
медленно.
Так, договоры о закреплении имущества между ГП "Мосинтерстрой",
ГУП "Мосстройресурс" и Москомимуществом отсутствовали, с
руководителями предприятий соответствующими отраслевыми
департаментами (управлениями) контракты не были заключены, в
уставах предприятий не отражены экономические интересы города по
перечислению части прибыли в бюджет города.
Жилые дома принимаются в эксплуатацию с недоделками,
невыполненными и некачественно выполненными работами: с
незавершенными работами по монтажу лифтов, внутренней системы
канализации, теплоизоляционных стоков горячей воды, устройству
наружного освещения, отделке сантехкабин, с временным
электрообеспечением и другими. В результате дома длительный срок
не принимаются на баланс или обслуживание эксплуатационными
организациями. Так, еще в марте 1997 года не заселены 14 жилых
домов, принятых в эксплуатацию в IV квартале 1996 года.
Эксплуатационные и строительные организации по таким объектам
вынуждены нести затраты по содержанию охраны, отоплению, освещению
и другие расходы. По этой причине потери города расчетно
составляют 2500 рублей в месяц за 1 кв. м общей площади.
Из проверенных 23 жилых домов по 8 фактические сроки
строительства превышены против нормативных на 2-11 месяцев.
Такая практика строительства приводит к замораживанию и
распылению финансовых средств и, как следствие, неэффективному
использованию бюджетных средств и средств внебюджетного жилищно -
инвестиционного фонда.
Бесконкурсное привлечение на строительство только двух жилых
корпусов по Зоологической улице военно - строительных организаций
"Спецстрой России" привело к удорожанию стоимости строительства на
10 процентов, или около 25 млрд. рублей.
Слабая правовая и юридическая проработка договоров - поручений
с риэлторскими организациями, недостаточно гибкий подход
Межведомственной комиссии в определении цен на конкретные
квартиры, не учитывающий многообразие потребительских качеств
жилья и спроса, и не учтенный при проектировании и строительстве
повышенный спрос на одно- и двухкомнатные квартиры, приводят к
слабой коммерческой реализации жилья, построенного за счет средств
внебюджетного жилищно - инвестиционного фонда. Так, по состоянию
на 1 октября 1997 года не реализовано 96,49 тыс. кв. м жилья, что
составляет 16,6 процента от переданных на реализацию. На
строительстве указанных объектов заморожено свыше 400 млрд.
рублей.
Материалы проверок были рассмотрены на Совете Комплекса
перспективного развития города, и приняты конкретные меры по
устранению выявленных недостатков.
Учредительные документы ГУП "Мосстройресурс" приведены в
соответствие с действующими законодательными и нормативными
документами.
Постановлением Правительства Москвы от 15 июля 1997 года N 532
государственное предприятие "Мосинтерстрой" ликвидировано.
Проверками было выявлено, что из-за слабой проработки
нормативных документов государственные унитарные предприятия не
перечисляют в бюджет города Москвы части прибыли от использования
государственного имущества.
Палата считает необходимым:
- внести изменения в типовые договоры о закреплении
государственного имущества на праве хозяйственного ведения за
государственным унитарным предприятием города Москвы, предусмотрев
в них пункт, обязывающий Москомимущество устанавливать для каждого
предприятия конкретную долю прибыли от использования
государственного имущества, подлежащую перечислению в бюджет, но
не менее 30 процентов от общей прибыли предприятия;
- обязать Москомимущество внести изменения в заключенные им
договоры о закреплении государственного имущества.
По нашей оценке принятие этих предложений позволит
дополнительно привлечь в бюджет не менее 100,0 млрд. рублей.
Проверкой рациональности и эффективности использования средств,
выделенных ГАО "Москва" для реализации Программы развития
гостинично - туристского комплекса города Москвы (далее - ГТК),
выявлен ряд недостатков в финансово - хозяйственной деятельности и
в использовании средств, выделенных для реализации Программы:
- не обеспечен систематический контроль за использованием
средств, полученных на реализацию Программы развития ГТК, не
проводится анализ затрат по ее выполнению;
- не организована работа по выполнению переданных акционерному
обществу функций доверительного управляющего паями и акциями,
являющимися городской собственностью, в уставных капиталах
предприятий ГТК города;
- не упорядочены взаимоотношения с арендаторами помещений,
переданных на баланс ГАО "Москва", а также помещений гостиниц
города, не разработан порядок управления и контроля над
функционированием гостиничного хозяйства города;
- не реализованы отдельные проекты, предусмотренные Программой
развития ГТК города Москвы;
- не отработаны критерии конкурсного отбора туристских фирм по
направлениям их деятельности для придания им статуса
"уполномоченных";
- имели место случаи нецелевого использования средств
централизованного фонда Департамента внешних связей на покрытие
затрат, связанных с проживанием беженцев в гостиницах города;
- отмечен недостаточный контроль за деятельностью ГАО "Москва"
со стороны Департамента внешних связей и Комитета по управлению
имуществом города Москвы.
Представления по результатам проверки, содержащие замечания и
предложения по устранению недостатков, направлены ГАО "Москва" и
Департаменту внешних связей.
По результатам проверки получен ответ от ГАО "Москва" с планом
мероприятий по замечаниям Палаты, а также ответы заместителя
председателя МКИ и руководителя Департамента внешних связей.
Однако ответ заместителя председателя МКИ не содержит информации о
намеченных мероприятиях, направленных на упорядочение
использования помещений, занимаемых гостиничными предприятиями. По
итогам проверок финансово - хозяйственной деятельности ГАО
"Москва" Палатой и ГлавКРУ Правительства Москвы издано
распоряжение заместителя Премьера Правительства Москвы от 28 июля
1997 года N 781-РЗП "О мерах по устранению нарушений в
деятельности ГАО "Москва", включающее в себя план мероприятий по
устранению недостатков в финансово - хозяйственной деятельности
ГАО "Москва".
Экспертно - аналитическая работа
В 1997 году с учетом обсуждения итогов работы Палаты за
1996 год на заседаниях Московской городской Думы и профильных
комиссий была усилена работа по вопросам контроля за формированием
хода исполнения городского бюджета. Подготовка к созданию системы
постоянно действующего мониторинга поступления неналоговых
доходов, а также земельных платежей в бюджет города позволила
дополнительно получить более детальные сведения об исполнении
городского бюджета по конкретным статьям неналоговых доходов и
земельных платежей по итогам 1996 года.
Были проведены работы по подготовке к представлению Московской
городской Думе ежеквартальных отчетов о ходе исполнения бюджета,
предусмотренных Законом о Палате. Организована система,
позволяющая осуществлять мониторинг внебюджетных фондов финансовых
ресурсов округов и районов, что обеспечивает большую прозрачность
финансовых ресурсов города.
Совместно с комиссиями Московской городской Думы в 1997 году
была усилена работа по экспертной оценке экономических последствий
для бюджета города представляемых на рассмотрение Московской
городской Думе законодательных актов, а также реализации городских
программ.
На протяжении 1997 года Палатой были подготовлены заключения на
проекты законодательных актов и экспертные и аналитические
материалы:
- о бюджете города Москвы на 1998 год;
- об исполнении бюджета города Москвы за 1996 год;
- о формировании и расходовании валютного фонда города Москвы
за 1996 год;
- о формировании внебюджетных фондов Москвы;
- об организации взаимодействия Правительства Москвы с
уполномоченными банками и совершенствования расчетно - кассового
обслуживания бюджета Москвы;
- о налоговой политике Москвы;
- о реализации городской Программы приватизации государственной
и муниципальной собственности;
- об управлении долями города в хозяйствующих субъектах.
Заключение на проект Закона города Москвы "О бюджете города
Москвы на 1998 год" было подготовлено Палатой с учетом
фактического исполнения бюджета 1996 года и анализа процесса
выполнения бюджетных показателей в 1997 году.
В Заключении была отмечена правильность применения
пессимистических оценок величины возможных поступлений налоговых и
неналоговых доходов, принятых исполнительной властью при
разработке проекта бюджета 1998 года, особенно учитывая
неопределенность с принятием Налогового кодекса. Опыт 1997 года,
когда была принята такая же осторожная концепция, позволил
благополучно выполнить утвержденный бюджет, а суммы превышения
поступлений распределить после обсуждения и утверждения в
Московской городской Думе по направлениям, выявленным в процессе
исполнения.
Наиболее сложным при рассмотрении проекта бюджета был анализ
величины и направлений использования значительных заимствований,
предусмотренных в 1998 году на развитие города, тем более что в
предыдущие годы заимствования не увязывались с городским бюджетом.
В процессе анализа были выявлена необходимость точного определения
предельной величины задолженности города, переходящей на 1998 год,
выработаны рекомендации по оформлению долгов города в составе
бюджетных документов, уточнены объемы защищенных статей по
возврату долгов.
В выводах и предложениях также рекомендовано:
- уточнить величины налоговых поступлений на 1998 год исходя из
ожидаемого исполнения налоговой части бюджета в 1997 году на
уровне не менее 50 трлн. рублей;
- отразить в проекте доходов бюджета планируемые суммы возврата
налогового кредита, суммы отсрочек по налоговым платежам и суммы
дополнительных поступлений по налогам, отменяемым с 1998 года и
ранее;
- ввести регламент внесения поправок в городской бюджет
вследствие принятия федерального бюджета на 1998 год и изменения
налогового законодательства.
В тексте Заключения нашли отражение и другие предложения по
совершенствованию бюджетного процесса, рациональному использованию
бюджетных средств, отмечены также недостатки, выявленные в ходе
проверок и обследований.
Следует обратить внимание, что постоянное требование Палаты,
соответствующее действующему законодательству, об одновременном
представлении проекта бюджета и проектов инвестиционной программы,
доходов и расходов внебюджетных фондов и других документов
выполнено не было, что затруднило комплексную оценку городских
финансовых ресурсов и направлений их использования.
На заключение Палаты был представлен проект закона города
Москвы "Об исполнении бюджета города Москвы за 1996 год". Бюджет
города Москвы на 1996 год был утвержден Законом города Москвы от
3 апреля 1996 года N 11 "О бюджете города Москвы на 1996 год" с
небольшой задержкой, но принятие его в начале года позволило
фактически впервые осуществлять исполнение бюджета текущего года в
соответствии с положениями Закона города Москвы от 6 сентября
1995 года N 17 "О бюджетном процессе в Москве". Распоряжением от
15 мая 1996 года N 292 Мэром Москвы было утверждено поквартальное
распределение поступления доходов и финансирования расходных
статей бюджета, опираясь на величины, утвержденные Законом города
Москвы "О бюджете города Москвы на 1996 год".
В течение 1996 года показатели бюджета изменялись решениями
исполнительной власти. Неправомерность подобного рода изменений
была отмечена в заключении, подготовленном Палатой, а анализ
исполнения бюджета проводился путем сопоставления фактически
выполненных показателей и плановых величин, утвержденных городской
Думой. Уже в 1997 году органы исполнительной власти представляли в
Думу на утверждение изменения в доходной и расходной частях
годового бюджета, что соответствует положениям закона о бюджетном
процессе в городе Москве.
В 1996 году в городской бюджет поступило 41148517 млн. рублей,
или 87,5 процентов от суммы, утвержденной бюджетом на 1996 год,
что на 5862756 млн. рублей меньше, чем необходимо для
финансирования всех запланированных статей бюджетных расходов на
1996 год. Недополучение доходов в бюджет города связано прежде
всего с невыполнением плановых показателей по налогу на прибыль
(6553957 млн. рублей) и налогу на содержание жилья и социальной
сферы (1308141 млн. рублей). Неполное поступление средств в бюджет
из налоговых источников вызвано нестабильной работой многих
предприятий и организаций, а также обострившейся проблемой
неплатежей.
Общая сумма фактических поступлений в доходную часть бюджета
Москвы в 1996 году составила 102,0 процента от аналогичной суммы
за 1995 год в сопоставимых ценах, что свидетельствует об излишне
оптимистичных оценках, принятых при составлении проекта бюджета на
1996 год.
При постатейном анализе расходной части бюджета было отмечено,
что большинство статей было исполнено в режиме фактического
секвестирования, т.е. уменьшения пропорционального реальному
поступлению доходов. В то же время было обращено внимание на
исполнение практически в запланированных объемах некоторых статей,
связанных с капиталовложениями, что, естественно, вызвало
недовыполнение по другим статьям, в том числе социальным.
В Заключении Палаты об исполнении бюджета 1996 года были
приведены рекомендации для использования их при составлении
бюджета 1998 года, в том числе:
- рекомендовать Московской городской Думе и Правительству
Москвы ускорить разработку Бюджетного кодекса города Москвы,
который должен содержать свод экономически обоснованных правил и
норм формирования, утверждения и исполнения бюджета города;
- обратить внимание Правительства Москвы на медленную
реализацию решений по созданию и соблюдению Единого реестра
бюджетных и внебюджетных счетов города Москвы;
- при формировании бюджета города на 1998 год учесть требования
Закона города Москвы от 6 сентября 1995 года N 17 "О бюджетном
процессе в Москве" и законодательства Российской Федерации о
бюджетном процессе в части введения в текст проекта объемов
средств, предоставляемых административным округам и районам
города, а также отдельных статей соответственно в доходную и
расходную части по выделению и возврату бюджетных ссуд;
- утверждать структурные показатели (удельного веса или доли от
всего бюджета) статей расходов при исполнении бюджета;
- утверждать объем оборотной кассовой наличности за счет
остатков средств по бюджету на начало нового года;
- в соответствии с требованиями бюджетного законодательства
вместе с проектом закона города Москвы "О бюджете города Москвы"
представлять проект бюджета (сметы) фонда продовольственных
ресурсов, проекты бюджетов городских внебюджетных фондов,
программы социально - экономического развития города, бюджетное
послание Мэра Москвы;
- вместе с принятием Закона города Москвы "О бюджете города
Москвы" Московской городской Думой утверждать порядок исполнения
бюджета города на текущий год по требованию статьи 12 Закона
города Москвы N 17;
- прогноз по поступлениям в бюджет процентов от средств фонда
продовольственных ресурсов определять исходя из 11 процентов
годовых от суммы фонда продовольственных ресурсов.
Большинство рекомендаций Палаты были учтены при составлении
проекта бюджета на 1998 год.
В рамках подготовки заключения на проект постановления
Московской городской Думы "О формировании и расходовании валютного
фонда города Москвы за 1996 год" Палата произвела анализ
поступивших документов на соответствие требований законам города
Москвы и нормативным документам, которыми регламентирован порядок
формирования и расходования валютного фонда города Москвы.
Общее количество поступивших средств в валютный фонд равно
324662,1 тыс. долларов США. Фактические расходы фонда составили
376118,6 тыс. долларов США. В 1996 году расходование средств
валютного фонда произведено с превышением расходов над всеми
поступлениями в доход валютного фонда на сумму 43536,5 тыс.
долларов США. Правительством Москвы не представлены данные об
общей сумме средств валютного фонда по состоянию на начало и конец
отчетного года, а также конкретные направления расходования
резерва Правительства Москвы для финансирования неотложных нужд. В
проекте постановления были указаны, кроме запланированных доходов,
дополнительные поступления, не утвержденные постановлением
Московской городской Думы от 10 января 1996 года N 1
"О формировании и расходовании валютного фонда города Москвы в
1996 году" в сумме 26166,9 тыс. долларов США.
В заключении Палаты особое внимание было обращено на
несоответствие утвержденных и фактически исполненных величин по
статьям доходов и расходов. Такое положение объясняется как
объективными причинами (нестабильность источников поступлений в
валютный фонд), так и нарушениями в ходе исполнения
финансирования. Например, кредиты, полученные на реструктуризацию
задолженности и покупку акций АМО ЗИЛ, включены в доходы валютного
фонда города Москвы, что противоречит постановлению Московской
городской Думы от 25 октября 1995 года N 72 "О Положении о порядке
формирования и расходования валютного фонда города Москвы".
В выводах Палаты было отмечено, что формирование и расходование
валютного фонда необходимо производить в соответствии с
постановлением Московской городской Думы "О Положении о порядке
формирования и расходования валютного фонда города Москвы". Все
решения об изменении структуры валютного фонда в случае увеличения
доходной части в течение года представлять для утверждения в
Московскую городскую Думу.
Анализ формирования внебюджетных фондов Москвы показал, что
отсутствует четкая система учета и контроля за порядком
формирования и расходования средств этих фондов. Необходимо
привести документы, регламентирующие деятельность этих фондов, в
соответствие с требованием действующего законодательства.
Наличие бюджетных источников в формировании фондов требует
применения хорошо организованной системы учета и контроля за
аккумулированием и расходованием средств городских внебюджетных
фондов.
Положения многих внебюджетных фондов в нарушение Устава города
Москвы (статья 41) не утверждены Московской городской Думой.
Анализ использования средств внебюджетных фондов финансовых
ресурсов административных округов и районов города Москвы показал,
что остатки средств на конец II квартала 1997 года (по сравнению с
I кварталом 1997 года) в некоторых административных округах
возросли в 5 раз, а районах - в 4 раза по сравнению с началом
года, и тенденция роста остатков на конец отчетных периодов
сохранилась и в III квартале 1997 года.
Формирование внебюджетных фондов финансовых ресурсов
административных округов и районов города Москвы в 1997 году
частично осуществлялось за счет бюджетных источников, которые
предназначались для дополнительного финансирования расходов
административных округов и районов, однако при таком росте
остатков необходимо оценить целесообразность направления средств
бюджетных источников во внебюджетные фонды округов и районов.
В результате проведенного анализа Палата считает необходимым
рекомендовать Правительству Москвы:
- представить положения о городских внебюджетных фондах на
утверждение в Московскую городскую Думу;
- обязать управляющие органы внебюджетных фондов города Москвы
в соответствии с требованиями Устава города Москвы ежегодно
представлять отчеты об использовании средств фондов в Московскую
городскую Думу;
- принять меры к приведению положений о внебюджетных фондах к
единым требованиям по структуре, в которых регламентировать формы
представления отчетных данных; сроки представления смет прогнозных
оценок ожидаемых доходов и расходов фондов на будущий отчетный год
и отчетов о расходовании средств фондов за прошедший год;
- усилить контроль за временно свободными остатками средств
внебюджетных фондов финансовых ресурсов административных округов и
районов города Москвы;
- рассмотреть целесообразность направления средств бюджетных
источников во внебюджетные фонды;
- провести инвентаризацию внебюджетных фондов города Москвы.
Анализ организации взаимодействия Правительства Москвы с
уполномоченными банками и совершенствования расчетно - кассового
обслуживания бюджета Москвы показал, что, несмотря на то, что с
1994 года в Москве действуют единые условия расчетно - кассового
обслуживания счетов по исполнению бюджета, с 1 июня 1995 года до
7 февраля 1997 года существовала возможность применения различных
минимальных ставок начисления процентов по среднедневному остатку
денежных средств (18 процентов и 20 процентов) и возможность
представления отчетной информации банком в Департамент финансов
(еженедельно и ежемесячно), так как введенное в действие
распоряжение Мэра Москвы от 26 мая 1995 года N 277-РМ не отменило
распоряжение Мэра Москвы от 22 февраля 1994 года N 78-РМ
"О совершенствовании условий расчетно - кассового обслуживания
банками счетов по исполнению бюджета города Москвы, бюджетных и
внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций".
Подобная ситуация принесла бюджету города Москвы потерю
причитающейся ему части процентов, начисляемых по среднедневному
остатку на счетах, что подтверждается проверками, проведенными
Палатой в 1995-1997 годах, выявившими многочисленные недостатки,
связанные с несоблюдением нормативных актов, регулирующих вопросы
расчетно - кассового обслуживания, которые приводят к потерям
городского бюджета: случаи заключения с банками договоров на
расчетно - кассовое обслуживание счетов с нарушением требований
нормативных актов и на невыгодных для владельца счета условиях,
размещение счетов в неуполномоченных банках.
Со стороны Департамента финансов необходимо осуществление более
жесткого контроля за соблюдением правильности оформления договоров
на расчетно - кассовое обслуживание и своевременности их
представления в Департамент финансов для регистрации и внесения в
Единый реестр, а также за выполнением своих обязательств перед
бюджетом уполномоченными банками Москвы.
Считаем необходимым рекомендовать Департаменту финансов:
- утвердить соответствующим нормативным актом Правительства
Москвы перечень уполномоченных банков;
- в целях повышения эффективности использования бюджетных
средств регулярно проводить экспертизу финансовых показателей
банков, не только претендующих войти в состав уполномоченных, но и
уже включенных в их состав;
- во исполнение постановления Правительства Москвы от 27 мая
1997 года N 387 прекратить практику открытия счетов
распорядителями кредитов в неуполномоченных банках даже при
наличии письменного ходатайства вышестоящей организации.
Анализ налоговой политики, осуществляемой в городе Москве,
показал, что доля налоговых доходов, составляющих основу доходной
части бюджета, с 1994 по 1997 годы возросла и составила в
1 полугодии 1997 года 91,4 процента всех бюджетных поступлений
против 74,1 процента в 1994 году.
Постоянно возрастают потери бюджета из-за предоставления
налоговых льгот. Общая сумма средств, недополученная бюджетом в
результате действия налоговых льгот, составила в 1994 году
2,2 процента, в 1995 году - 3,7 процента, в 1996 году -
8,5 процента, в 1 полугодии 1997 года - 8,2 процента от налоговых
доходов бюджета соответствующего года.
Анализ практики предоставления льгот по налогам свидетельствует
о том, что:
- зачастую новые налоговые льготы инициируются и
предоставляются без достаточного экономического обоснования и
учета их влияния на доходную часть бюджета Москвы;
- отсутствует контроль за эффективным использованием
предприятиями предоставляемых налоговых льгот;
- анализ результатов предоставления налоговых льгот проводится
по узкому кругу предприятий, составляющему лишь 1 процент
предприятий и организаций, пользующихся налоговыми льготами, что
не может объективно отражать ситуацию, сложившуюся в городе в
области предоставления и эффективного использования налоговых
льгот;
- в течение нескольких лет не использовались некоторые льготы
по налогам, предоставленные законами города Москвы;
- недостаточно учитывается влияние на доходную часть бюджета
новых форм льготирования налогообложения в форме не прямого
освобождения от уплаты налогов, а предоставления налоговых
отсрочек и налогового кредита, за пользование которыми с
налогоплательщика взимается плата в виде процентов, не превышающих
ставки рефинансирования Центробанка Российской Федерации.
При проведении работ по анализу реализации городской Программы
приватизации государственной и муниципальной собственности были
использованы материалы проверок Восточного и Юго - Западного
территориальных агентств Москомимущества и подразделений префектур
Восточного и Юго - Западного административных округов, Фонда
имущества города Москвы, Управления государственного контроля
охраны и использования памятников истории и культуры города Москвы
и Комитета по управлению имуществом Москвы.
Проведенный анализ показал, что причины допущенных нарушений
кроются прежде всего в недостаточной организации
внутриведомственного контроля над ходом приватизации со стороны
Комплекса по экономической политике и имущественно - земельным
отношениям, а также в слабом взаимодействии сторон, участвующих в
приватизации.
В целом по вопросу контроля над реализацией Программы
приватизации Палатой отмечено:
- в части организации контроля над приватизацией конкретных
объектов и механизма его осуществления работа Палаты дала
положительный эффект с точки зрения привлечения внимания к ходу
реализации Программы со стороны городских структур управления;
- нет данных о конкретных результатах выполнения Программы
приватизации ввиду отсутствия информации о финансовом состоянии
приватизируемых объектов;
- отсутствие механизма постоянного контроля в лице
Наблюдательного совета, создание которого было предусмотрено
Программой приватизации и п. 6 постановления Московской городской
Думы от 20 сентября 1995 года N 61 "Об утверждении и введении в
действие Программы приватизации государственной и муниципальной
собственности в Москве", снижает эффективность выполнения
Программы;
- в качестве дополнительного элемента постоянно действующей
системы контроля возможно введение территориально - отраслевого
контроля за ходом приватизации конкретных объектов.
Палатой проведен анализ эффективности управления долями города
в хозяйствующих субъектах по материалам контрольных мероприятий,
проведенных в 1995-1997 годах.
В результате проведенной работы Палата считает необходимым
отметить:
- низкий уровень организации системы учета и контроля над
деятельностью хозяйствующих субъектов;
- отсутствие концепции подхода к управлению долями городской
собственности;
- отсутствие четкого разграничения функций в управлении
городской собственностью;
- невозможность проведения оценки финансового состояния
акционерных обществ, пакеты акций которых находятся в
собственности Москвы;
- отсутствие центра стратегического планирования в структуре
Фонда имущества города Москвы приводит к снижению эффективности
управления долями города в хозяйствующих субъектах и
недостаточности информации при выработке предложений по
инвестиционным вложениям;
- отсутствие системы специальной подготовки представителей
Фонда и отраслевых департаментов, осуществляющих права
собственника долей участников в капитале АО;
- недостаточность контроля над своевременностью и правильностью
внесения в городской бюджет дивидендов по принадлежащим городу
пакетам акций, что отрицательно влияет на объемы поступлений
неналоговых доходов.
Принимая во внимание существующую практику, а также учитывая
проект концепции управления долями, разработанный специалистами
Москомимущества, Палата считает целесообразным предложить:
- провести инвентаризацию вкладов города в уставные капиталы
хозяйствующих субъектов в виде долей (паев, акций) городской
собственности;
- организовать проверку соблюдения хозяйственными обществами, в
которых имеется доля городской собственности, процедуры
регистрации выпуска акций в соответствующем финансовом органе;
- провести оценку организации системы внесения платежей в
городской бюджет плательщиками дивидендов по акциям, находящимся в
городской собственности (с участием Департамента финансов
Правительства Москвы, ГНИ по городу Москве, Москомимущества, Фонда
имущества города Москвы и Палаты);
- предложить Москомимуществу и Фонду имущества Москвы создать
на базе существующих подразделений центры, которые занимались бы
вопросами тактики и стратегии управления долями городской
собственности (или поручить решение этих вопросов Управлению
координации имущественно - земельных отношений);
- разработать целевую комплексную программу по управлению
долями города в хозяйствующих субъектах.
Подготовленная Палатой аналитическая записка "Управление долями
города в хозяйствующих субъектах" была направлена Мэру Москвы. По
поручению Мэра Москвы Москомимуществом были разработаны
мероприятия по устранению замечаний и недостатков, отмеченных
Палатой.
В Московской городской Думе материалы аналитической записки
были рассмотрены на совместном заседании бюджетно - финансовой
комиссии и комиссии по экономической реформе и собственности.
Заключение
В целях совершенствования бюджетно - финансового процесса в
городе Москве и эффективного использования финансовых и
имущественных ресурсов города Палата с учетом итогов работы за
прошедший 1997 год считает целесообразным обратить внимание на
следующее и рекомендовать Правительству Москвы:
1. В целях обеспечения контроля за бюджетным процессом
ежеквартально представлять в Московскую городскую Думу и Палату
материалы по оценке состояния кредиторской и дебиторской
задолженностей Правительства Москвы с указанием сумм признанной
дебиторской задолженности налогоплательщиков бюджету за прошлые
периоды, с выделением отдельных показателей: основного долга,
штрафов и пеней как по действующим, так и по отмененным налогам, а
также оценку вероятных сумм поступлений по указанным показателям
по результатам деятельности налоговых органов.
2. Ввести отдельный раздел по оценке состояния кредиторской и
дебиторской задолженностей при предоставлении материалов
Правительства Москвы к законопроектам о формировании и исполнении
бюджета города.
3. Представить в Московскую городскую Думу проекты доходов и
расходов внебюджетных фондов в соответствии с действующим
законодательством.
4. Ускорить работу по окончанию формирования реестра городской
собственности.
5. Разработать механизм перечисления в городской бюджет части
прибыли, полученной унитарными предприятиями от использования
государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного
ведения.
6. В целях совершенствования порядка предоставления налоговых
льгот и усиления контроля за ними в соответствии с Законом города
Москвы "О налоговых льготах в городе Москве" и Законом города
Москвы "О Правительстве Москвы" направлять в обязательном порядке
предложения о введении налоговых льгот в Палату для проведения
заключения об эффективности предоставления льгот до внесения
законопроекта в Московскую городскую Думу.
7. Разработать и представить на рассмотрение Московской
городской Думы Единую концепцию формирования и управления
городскими долями (пакетами акций) в коммерческих предприятиях и
организациях.
8. Разработать концепцию по формированию интегрированной
информационной системы города с единым стандартом разработки
программно - аппаратного обеспечения и с соблюдением совместимости
данных и их последующему использованию.
9. Подготовить проект концепции государственного финансового
контроля в городе Москве и вынести его на рассмотрение
Правительства Москвы и Московской городской Думы.
10. Определить, что городские унитарные предприятия и бюджетные
учреждения могут брать банковские кредиты исключительно под
собственные источники (фонды социального развития и другие), а
также под гарантии Правительства Москвы с последующей выверкой
образовавшейся кредиторской задолженности при принятии финансовой
отчетности Правительством Москвы от своих подведомственных
организаций. В целях обеспечения стабильности бюджетного процесса
внести в уставы подведомственных предприятий предельные уровни
возможного долгового финансирования.
|
