МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 26 декабря 2000 г. N 3-713/2000
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда в составе:
председательствующего Емышевой В.А.;
с участием прокурора Гнусенко О.Г.;
при секретаре Ахмедшиной М.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-713/2000 по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко
Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о
признании противоречащим федеральному законодательству и не
подлежащим применению закона города Москвы,
установила:
Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелев В.А. обратились в суд с
заявлением о признании противоречащими федеральному
законодательству и не подлежащими применению части 1 статьи 1,
части 11 статьи 4, части 1 статьи 5, части 1 статьи 12, части 5
статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы от 11 сентября 1996
года N 28-91 "О районной Управе в городе Москве", ссылаясь на то,
что этими нормами незаконно ограничиваются их права на
осуществление местного самоуправления, а также их права избирать
и быть избранными на должность главы районной Управы.
Представители Московской городской Думы, Мэра города Москвы
возражали против удовлетворения заявления по тем основаниям, что
районная Управа города Москвы не является органом местного
самоуправления, поскольку районы города Москвы не являются
муниципальными образованиями. Муниципальным образованием
является город Москва, в котором право граждан на местное
самоуправление реализовано на выборах депутатов Московской
городской Думы и Мэра города Москвы.
Представитель Московской городской избирательной комиссии в
суд не явился, о дне слушания дела извещен, просил рассмотреть
дело в отсутствие представителя.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского
городского суда от 6 сентября 2000 года заявление Жарко В.П.,
Павленко А.В. и Шмелева В.А. было оставлено без удовлетворения.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации от 06.10.2000 решение Московского
городского суда от 6 сентября 2000 года отменено, дело направлено
на новое рассмотрение.
При новом рассмотрении дела заявители настаивали на своих
требованиях.
Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав
объяснения сторон, заключение прокурора, полагавшего
удовлетворить заявление в полном объеме, находит заявление
обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации
ненормативный акт государственного органа или органа местного
самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также
нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым
актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом
интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны
судом недействительными.
Согласно ст. 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации
граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления. В силу ст. 130 ч.
2 Конституции Российской Федерации местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления.
В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской
Федерации установление общих принципов организации системы
органов государственной власти и местного самоуправления
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации и по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае
противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
Общие принципы организации органов местного самоуправления
урегулированы Федеральным законом от 28 августа 1995 года N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (с последующими изменениями и
дополнениями).
В соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" наличие выборных органов местного самоуправления
муниципальных образований является обязательным. В субъектах
Российской Федерации - городах федерального значения Москве и
Санкт - Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и
Санкт - Петербурга могут не создаваться выборные городские органы
местного самоуправления городов Москвы и Санкт - Петербурга.
Таким образом, в федеральном законодательстве для городов
федерального подчинения Москвы и Санкт - Петербурга установлены
некоторые особенности, направленные на сохранение единства
городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия
общих принципов организации местного самоуправления в Российской
Федерации.
Анализ правовых положений указанного выше Федерального закона
и нормативных актов города Москвы позволяет сделать вывод о том,
что районная Управа является органом местного самоуправления в
городе Москве.
Так, в силу ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
муниципальным образованием является городское, сельское
поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией,
часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная
настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется
местное самоуправление, имеются муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Органы
местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие
в систему органов государственной власти.
Согласно ч. 1 ст. 12 данного Закона на внутригородских
территориях городов Москвы и Санкт - Петербурга местное
самоуправление осуществляется при сохранении единства городского
хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ -
городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга.
Внутригородскими территориями города Москвы являются районы,
которые можно отнести к иным населенным территориям. Кроме того,
город Москва включает и такое городское поселение, как город
Зеленоград.
Таким образом, на данных территориях в городе Москве должно
осуществляться местного самоуправление.
Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О
районной Управе в городе Москве" устанавливает основные нормы
организации и деятельности районной Управы в городе Москве -
органа власти района города Москвы: районная Управа в городе
Москве - орган власти района, осуществляющий установленные
законодательством функции органа местного самоуправления по
вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных
законодательством города Москвы к компетенции городского
(местного) самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 17 Устава города Москвы, ст. 2 Закона
города Москвы "О районной Управе" (данные нормы не обжалуются)
Управа обеспечивает в пределах своих полномочий решение вопросов
местного значения.
Следовательно, районная Управа является органом местного
самоуправления. Данный вывод подтверждается также и тем, что
служащие районных Управ города Москвы являются муниципальными
служащими согласно Закону города Москвы от 21 октября 1998 года N
24 "О муниципальной службе в районах города Москвы". В
соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" лица,
осуществляющие службу на должностях в органах местного
самоуправления, являются муниципальными служащими.
В силу ст. 12 ч. 1 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
население городских поселений, входящих в состав субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и
Санкт - Петербурга, не может быть лишено права на осуществление
местного самоуправления.
Кроме того, Федеральным законом от 15 апреля 1993 года N
4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации", ст. 12, 14
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" право жителей города
Москвы на осуществление местного самоуправления не является
особенностью правового положения города Москвы, а следовательно,
должно осуществляться на основе федерального законодательства о
местном самоуправлении.
Согласно ст. 1 ч. 1 Закона города Москвы "О районной Управе
в городе Москве" в состав Управы входят районное Собрание и
администрация района, возглавляемые главой Управы.
Данная норма противоречит пп. 5 и 6 ст. 14 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", согласно которым органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. Осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными должностными лицами не
допускается. Структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно.
В соответствии со ст. 4 ч. 11 Закона города Москвы
председателем районного Собрания по должности является глава
Управы.
В силу ст. 5 ч. 1 и ст. 12 ч. 1 данного Закона глава
Управы избирается районным Собранием по представлению Мэра Москвы
тайным голосованием.
Приведенные нормы противоречат ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", в соответствии с которыми глава
муниципального образования является выборной должностью. Глава
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального
образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании либо представительным органом
местного самоуправления из своего состава в порядке,
установленном федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации. Кроме того, указанные нормы Закона города
Москвы не соответствуют ч. 5 ст. 12 Федерального закона, т.к.
устанавливают предложение кандидатуры главы районной Управы
органом государственной власти в лице Мэра Москвы.
Согласно ст. 13 ч. 5 Закона города Москвы в случае
систематического неисполнения своих обязанностей или однократного
грубого их нарушения глава Управы может быть досрочно освобожден
от должности Мэром Москвы самостоятельно либо по представлению
префекта соответствующего административного округа с учетом
мнения районного Собрания.
Данная норма противоречит ст. 47, 48, 49 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", которые устанавливают ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, а также п. 5 ст. 12 данного Закона.
Так, в силу ч. 3 ст. 49 Федерального закона вопрос о
признании несоответствия деятельности выборного должностного лица
местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
федеральным законам, нормативным актам субъекта Российской
Федерации рассматривается соответствующим судом. При этом с
данными требованиями вправе обратиться орган государственной
власти субъекта Российской Федерации. Мэр является высшим
должностным лицом города Москвы и возглавляет исполнительный
орган государственной власти - Московскую городскую
администрацию. Префекты в городе Москве являются органами
исполнительной власти на территории административных округов и
являются членами Правительства Москвы.
Следовательно, ни Мэр Москвы, ни префекты не вправе решать
вопросы об освобождении глав муниципальных образований в городе
Москве.
Статьей 19, частью 2 Закона города Москвы установлено, что
распоряжение главы Управы, противоречащее законодательству
Российской Федерации и правовым актам города Москвы, может быть
опротестовано Мэром Москвы самостоятельно либо по ходатайству
префекта. В силу ст. 19, ч. 3 Закона города Москвы префект
вправе приостанавливать самостоятельно распоряжения глав Управ в
интересах обеспечения государственной и общественной
безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения,
защиты прав и свобод граждан на срок не более 3 дней до вынесения
по данному вопросу решения Мэра Москвы.
Данные нормы противоречат ч. 5 ст. 14, ст. 51, 52
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Так, согласно ст. 51
Федерального закона надзор за исполнением федеральных законов,
законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами
местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации. В
силу ст. 52 Закона решения должностных лиц органов местного
самоуправления могут быть обжалованы в суд.
Представители Московской городской Думы ссылались на то, что
Москва является муниципальным образованием, в котором районные
Управы не являются органами местного самоуправления, а являются
органами власти районов, которые осуществляют функции местного
самоуправления, что в Москве созданы органы городского
самоуправления.
Статьей 6 Устава города Москвы установлен двойной статус
представительного и исполнительного органов власти города Москвы
- правовое положение, согласно которому эти органы одновременно
являются органами городского (местного) самоуправления и органами
государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают
всеми законодательно установленными полномочиями указанных
органов (ч. 1).
Представительным органом городского самоуправления,
представительным и законодательным органом государственной власти
города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума
(ч. 2).
Исполнительным органом городского самоуправления и
исполнительным органом государственной власти города Москвы
является Московская городская администрация (ч. 3).
Тот факт, что Мэр города Москвы и Московская городская Дума
являются органами государственной власти субъекта Российской
Федерации, следует не только из положений Устава города Москвы,
но и из законодательно определенных полномочий этих органов
государственной власти, на которые распространяется действие
Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации".
Мэр города Москвы и Председатель Московской городской Думы в
качестве руководителей законодательного и исполнительного органов
государственной власти города Москвы являются членами Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Пунктами 5 и 6 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
установлено, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти. Осуществление местного
самоуправления органами государственной власти и государственными
должностными лицами не допускается.
С учетом этого осуществление полномочий местного
самоуправления в городе Москве Мэром города Москвы и Московской
городской Думой, равно как и придание им статуса городских
органов местного самоуправления, не может быть признано
соответствующим федеральному законодательству.
Из этого следует вывод о том, что общегородских органов
местного самоуправления в городе Москве не существует, а их
функции незаконно осуществляют органы государственной власти
субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральное
законодательство о местном самоуправлении на территории города
Москвы действует без каких-либо ограничений, нормы Устава города
Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие
федеральным законам, применению не подлежат.
Доводы представителя Московской городской Думы о том, что в
силу особого положения города Москвы как столицы Российской
Федерации и города федерального значения закон города Москвы
может содержать в себе положения, не соответствующие федеральным
законам, в частности, федеральному законодательству о местном
самоуправлении, не основан на законе.
На основании изложенного суд считает, что ч. 1 ст. 1, ч. 11
ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 в
части предоставления прав Мэру Москвы и Московской городской Думе
отменять распоряжения главы Управы и решения районного Собрания,
префекту - приостанавливать распоряжения главы Управы до
вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы Закона города
Москвы "О районной Управе в городе Москве" противоречат
федеральному законодательству и не подлежат применению, т.к.
этими нормами незаконно ограничиваются их права на осуществление
местного самоуправления, а также право избирать и быть
избранными.
Согласно ст. 91 ГПК РСФСР стороне, в пользу которой
состоялось решение, суд присуждает с другой стороны расходы по
оплате помощи представителя в разумных пределах и с учетом
конкретных обстоятельств.
Из материалов дела (договора от 20.06.2000, расписки от
20.06.2000) видно, что заявителями Жарко В.П., Шмелевым В.А.
фактически понесены расходы по оплате помощи представителя в
размере 50000 руб.
Требования заявителей о возмещении расходов по оплате помощи
представителя с учетом принципа разумности и конкретных
обстоятельств дела подлежат частичному удовлетворению, в пользу
Жарко В.П. и Шмелева В.А. надлежит взыскать с Московской
городской Думы 2000 рублей.
В силу ст. 90 ГПК РСФСР в пользу заявителей надлежит взыскать
с Московской городской Думы все понесенные по делу судебные
расходы в размере 18 руб. 90 коп.
Руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР, судебная коллегия
решила:
Заявление Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра
Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании
противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими
применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч.
5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы "О районной Управе в
городе Москве" удовлетворить.
Признать ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч.
5 ст. 13, ст. 19 в части предоставления прав Мэру Москвы и
Московской городской Думе отменять распоряжения главы Управы и
решения районного Собрания, префекту - приостанавливать
распоряжения главы Управы до вынесения по данному вопросу решения
Мэра Москвы Закона города Москвы "О районной Управе в городе
Москве" противоречащими федеральному законодательству и не
подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.
Решение должно быть опубликовано в средстве массовой
информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой
акт.
Взыскать с Московской городской Думы в пользу Шмелева В.А.,
Жарко В.П. 2000 руб. в возмещение расходов по оказанию
юридической помощи.
Взыскать с Московской городской Думы в пользу Павленко А.В.,
Шмелева В.А., Жарко В.П. судебные расходы в размере 18 руб. 90
коп.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней.
Председательствующий:
|
