МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 декабря 2001 года
Дело N 3-684/2001
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-684/2001 по заявлению прокурора Москвы о признании постановления
Правительства Москвы от 18 мая 1999 г. N 442 "Об утверждении
правил размещения средств наружной рекламы и информации в г.
Москве" (в ред. постановления Правительства Москвы от 05.09.2000 N
723),
установила:
постановлением Правительства Москвы от 18 мая 1999 г. N 442 "Об
утверждении правил размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве" (в ред. постановления Правительства Москвы
от 05.09.2000 N 723) утверждены Правила размещения средств
наружной рекламы и информации в городе Москве (приложение к
постановлению).
Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании
недействительными и не подлежащими применению пп. 1.5, 2.4, 3.4.1,
3.4.2 и раздела 4 Правил размещения наружной рекламы и информации
в городе Москве, указывая на то, что положения этих пунктов
противоречат действующему федеральному законодательству, п. 1, 2
ст. 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", ст. 14 Закона
"О рекламе", ст. 9 Закона Российской Федерации "О защите прав
потребителей". Кроме того, прокурор обратился в суд с заявлением о
признании недействительным и не подлежащим применению
постановления Правительства Москвы от 18 мая 1999 г. N 442 "Об
утверждении правил размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве" (в ред. постановления Правительства Москвы
от 05.09.2000 N 723) в полном объеме, ссылаясь на то, что
законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые
отношения в сфере рекламной деятельности относится к ведению
Российской Федерации и Правительство Москвы не вправе осуществлять
собственное правовое регулирование в этой сфере.
Представители Территориального управления МАП Российской
Федерации по Москве и Московской области поддержали заявление
прокурора.
Представители Правительства Москвы возражали против
удовлетворения заявления.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, с
учетом заключения прокурора, полагавшего заявление прокурора
города Москвы подлежащим удовлетворению в полном объеме, судебная
коллегия находит, что заявление прокурора подлежит удовлетворению
в полном объеме.
В силу ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный акт
государственного органа или органа местного самоуправления, а в
случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не
соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие
гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Постановлением Правительства Москвы от 18 мая 1999 г. N 442 "Об
утверждении правил размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве" (в ред. постановления Правительства Москвы
от 05.09.2000 N 723) утверждены Правила размещения средств
наружной рекламы и информации в городе Москве (приложение к
постановлению).
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и
распространения рекламы на рынках товаров, услуг (далее - товары
Российской Федерации), включая рынки банковских, страховых и иных
услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан
(физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг
регулирует Закон Российской Федерации от 18.07.95 N 108-ФЗ "О
рекламе".
В соответствии со ст. 3 указанного Закона законодательство
Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального
закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и
распространения рекламы, могут регулироваться также указами
Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами
Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами
федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в
соответствии с настоящим Федеральным законом.
Таким образом, законодательство о рекламе, регулирующее
гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не
может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и они не
вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой
сфере.
Как видно из оспариваемого постановления, Правила устанавливают
единые для города Москвы порядок и требования к проектированию,
оформлению, согласованию разрешительной документации, размещению
(монтаж, демонтаж), эксплуатации средств наружной рекламы и
информации и рекламы на транспортных средствах в г. Москве и
контролю за соблюдением этих требований (п. 1.1 постановления),
выполнение Правил обязательно для всех юридических лиц независимо
от форм собственности (п. 1.4 Правил).
Следовательно, Правительство города Москвы, приняв Правила,
превысило свои полномочия, регулирование подобных вопросов
относится, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
Законом "О рекламе", к компетенции Российской Федерации.
Доводы представителей Правительства Москвы о том, что Правила
не регулируют рекламные отношения, суд считает несостоятельными.
Так, из текста постановления следует, что постановление регулирует
гражданско-правовые отношения: регламентирует порядок заключения
договора о размещении средства наружной рекламы, условия, которые
должен содержать договор или не должен (п. 6.8), условия оплаты за
право размещения средства наружной рекламы и информации, основания
для досрочного расторжения договора по инициативе уполномоченного
предприятия (п. 6.13), порядок и основания для досрочного
расторжения договора по инициативе уполномоченного предприятия (п.
6.19), по соглашению сторон или по инициативе любой из них (п.
6.20), основания отказа в продлении действия договора (п. 6.23),
права и обязанности рекламораспространителя по договору (п. 7.9),
основания прекращения договорных обязательств на право размещения
средств наружной рекламы и информации с организациями, грубо
нарушающими Правила, основания расторжения договора (п. 8.3).
Указанные положения кроме того нарушают принцип свободы
договора, предусмотренный ст. 1, ч. 1 ст. 420 ГК РФ.
Порядок распространения средств наружной рекламы предусмотрен
ст. 14 Федерального закона "О рекламе", в силу которой
распространение рекламы в городских, сельских поселениях и иных
территориях может осуществляться в виде плакатов, стендов,
световых табло, иных технических средств стабильного
территориального размещения.
П. 1.5 оспариваемых Правил устанавливает, что основанием для
размещения средств наружной рекламы и информации является
разрешительная документация, в состав которой входит свидетельство
о праве размещения средства наружной рекламы и информации, паспорт
рекламного места и утвержденный дизайн-проект. В этом же пункте
указано, что разрешительная документация оформляется
предприятиями, уполномоченными выполнять эти функции Управлением
Правительства Москвы по делам наружной рекламы, информации и
оформления города и префектами административных округов.
Управление Правительства Москвы по делам наружной рекламы,
информации и оформления города выдает разрешения на размещение
средств наружной рекламы и информации (п. 2.2).
Государственное унитарное предприятие "Городская реклама и
информация" Управления Правительства Москвы по делам наружной
рекламы, информации и оформления города, государственные унитарные
предприятия "Территориальные агентства по рекламному и
информационно-художественному оформлению" префектур
административных округов (далее по тексту - уполномоченные
предприятия) реализуют единую городскую политику в области
размещения средств наружной рекламы на подведомственных
территориях. Осуществляют регистрацию средств наружной рекламы и
информации, определяют перечень организаций, проводящих экспертизу
и согласование средств наружной рекламы и информации и мест их
размещения, оказывают полный объем услуг по оформлению,
согласованию и выдаче разрешительной документации (п. 2.4).
Данные положения Правил противоречат Закону "О рекламе" и
Федеральному закону от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", который не допускает передачу функций органов местного
самоуправления органам государственной власти (ст. 6, 43).
Согласно п. 2 ст. 14 Закона "О рекламе" распространение
наружной рекламы, в том числе, размещение средства наружной
рекламы (технического средства стабильного размещения),
допускается при наличии разрешения соответствующего органа
местного самоуправления, согласованного с органом управления
автомобильных дорог, территориальным подразделением ГИБДД, органом
управления железных дорог (перечень данных органов исчерпывающий и
расширительному толкованию не подлежит).
За выдачу разрешений на распространение наружной рекламы
взимается плата в порядке и в размерах, устанавливаемых
соответствующим органом местного самоуправления. При этом размер
платы не должен превышать величину расходов на проведение работ по
выдаче разрешений на распространение наружной рекламы, определению
мест ее распространения и контролю за состоянием наружной рекламы
и технических средств ее стабильного территориального размещения.
Следовательно, единственным основанием для размещения наружной
рекламы, в том числе для размещения средства наружной рекламы,
является разрешение, выдаваемое соответствующим органом местного
самоуправления, согласованного с определенными в Законе "О
рекламе" государственными органами.
В городе Москве в силу ст. 1 Закона города Москвы от 11
сентября 1996 года N 28-91 "О районной управе в городе Москве"
органом местного самоуправления является районная управа.
Из содержания оспариваемых Правил следует, что функции органов
местного самоуправления осуществляют предприятия, уполномоченные
Управлением Правительства Москвы по делам наружной рекламы,
информации и оформления города (государственное унитарное
предприятие "Городская реклама и информация") и префектами
административных округов (абзац второй пп. 1.5, 2.4, п. 6 Правил).
В силу п. 6.14 Правил именно уполномоченное Правительством Москвы
предприятие выдает свидетельство, подтверждающее право заявителя
на размещение средства наружной рекламы.
Не соответствующими федеральному законодательству также
являются и другие положения Правил.
Согласно ст. 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта
1991 года N 948-1 федеральным органам исполнительной власти,
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или)
совершать действия, которые ограничивают самостоятельность
хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив,
благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь
своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление
интересов хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе
запрещается:
Запрещается совмещение функций федеральных органов
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями
хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов
функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и
правами органов государственного надзора, за исключением случаев,
предусмотренных законодательными актами Российской Федерации
(абзац введен Федеральным законом от 25.05.1995 N 83-ФЗ).
Пункт 2.4 Правил устанавливает, что ГУП "Городская реклама и
информация" "осуществляет регистрацию средств наружной рекламы и
информации, определяет перечень организаций, проводящих экспертизу
и согласование средств наружной рекламы и информации и мест их
размещения, оказывает полный объем услуг по оформлению,
согласованию и выдаче разрешительной документации", что
противоречит п. 2 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках", которая
запрещает наделение коммерческих организаций функциями и правами
органа местного самоуправления, органов исполнительной власти.
В нарушение данной нормы федерального закона Правила размещения
средств наружной рекламы и информации в г. Москве наделяют ГУП
"Городская реклама и информация" функциями органов местного
самоуправления по вопросам размещения средств наружной рекламы,
что прямо следует из пп. 2.4, 6.3 данных Правил. Кроме того,
федеральным законодательством не предусмотрена регистрация средств
наружной рекламы, и, следовательно, органы власти субъектов
Российской Федерации не вправе принимать какие-либо акты,
относящиеся к основам единого рынка. Определение перечня
организаций, проводящих экспертизу и согласование средств наружной
рекламы, также является нарушением ст. 7 Закона "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Органы Москомархитектуры не наделены федеральным
законодательством функциями руководства размещением средств
наружной рекламы и функциями их согласования.
Также Закон Российской Федерации "О рекламе" не наделяет правом
согласования средств наружной рекламы и мест их размещения такие
органы и организации, как Управление топливно-энергетического
хозяйства (Московское городское хозяйство "Мосгорсвет"),
Управление транспорта и связи (Государственная компания
"Мосгортранс"), Московский метрополитен, Управление жилищно-
коммунального хозяйства и благоустройства (Государственное
унитарное предприятие "Доринвест", специализированное предприятие
"Гормост", Государственное унитарное предприятие "Мосзеленхоз").
Поэтому доводы Правительства Москвы о том, что пп. 1.5, 2.4
Правил не наделяют хозяйствующие субъекты, ГУП "Горинформ" и ГУП
"Территориальные агентства" функциями и полномочиями органов
власти и управления не обоснованны.
Пункты 3.4.1 и 3.4.2 раздела 3 и раздел 4 Правил, которыми
установлены требования к информации о профиле предприятия, его
фирменном наименовании и зарегистрированном товарном знаке
(вывеска), информационным табличкам, учрежденческим доскам,
средствам наружной рекламы противоречат п. 1 ст. 7 Закона
Российской Федерации "О конкуренции и ограничении
монополистической деятельности на товарных рынках" в части
ущемления интересов хозяйствующих субъектов, поскольку
устанавливают обязательные правила поведения хозяйствующих
субъектов в сфере гражданско-правовых отношений.
Учитывая изложенное, суд считает, что постановление
Правительства Москвы N 442 от 18.05.1999 "Об утверждении правил
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве" (в
ред. постановления Правительства Москвы от 05.09.2000 N 723)
принято с превышением компетенции и противоречит федеральному
закону.
В соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 25 мая 2000 г. N 19 "О внесении изменений
и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации" в случае удовлетворения заявления о
признании противоречащим закону иного правового акта (не
являющегося законом субъекта Российской Федерации) суд признает
этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со
дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт,
вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта -
со дня вступления в силу (введения в действие) закона.
Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного
правового акта или сообщение о таком решении должно быть
опубликовано в средстве массовой информации, в котором был
опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать
в резолютивной части решения (ст. 35 Закона Российской Федерации
"О средствах массовой информации").
Следовательно, постановление Правительства Москвы N 442 от
18.05.1999 "Об утверждении правил размещения средств наружной
рекламы и информации в г. Москве" (в ред. постановления
Правительства Москвы от 05.09.2000 N 723) надлежит признать
противоречащим федеральному закону и не подлежащим применению с
момента принятия. Сообщение о таком решении должно быть
опубликовано в средстве массовой информации, в котором был
опубликован данный нормативный правовой акт (ст. 35 Закона
Российской Федерации "О средствах массовой информации").
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР,
судебная коллегия
решила:
заявление прокурора г. Москвы о признании противоречащим
федеральному закону постановления Правительства Москвы -
удовлетворить в полном объеме.
Признать противоречащим федеральному закону и не подлежащим
применению с момента принятия пп. 1.5, 2.4, 3.4.1, 3.4.2 и раздела
4 Правил размещения наружной рекламы и информации в городе Москве
постановления Правительства Москвы N 442 от 18.05.1999 "Об
утверждении правил размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве" (в ред. постановления Правительства Москвы
от 05.09.2000 N 723).
Признать противоречащим федеральному закону и не подлежащим
применению с момента принятия постановления Правительства Москвы N
442 от 18.05.1999 "Об утверждении правил размещения средств
наружной рекламы и информации в г. Москве" (в ред. постановления
Правительства Москвы от 05.09.2000 N 723) в полном объеме.
Сообщение о решении должно быть опубликовано в издании "Вестник
Мэрии Москвы".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней.
|
