МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 31 мая 2002 года
Дело N 3-255/2002
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-255/2002 по заявлению Прокурора города Москвы, районной управы
Пресненского района города Москвы о признании не соответствующим
федеральному законодательству постановления Правительства Москвы
от 22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города",
установила:
Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании
не соответствующими федеральному законодательству постановления
Правительства Москвы от 22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах
развития и правилах размещения средств наружной рекламы,
информации и оформления города" и приложения к нему - Правил
размещения средств наружной рекламы.
Районная управа Пресненского района города Москвы обратилась в
суд с аналогичным требованием о признании несоответствующим
федеральному законодательству постановления Правительства Москвы
от 22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города".
26 мая 2002 г. заявления Прокурора г. Москвы и районной управы
Пресненского района города Москвы объединены в одно производство
для совместного рассмотрения.
Заявители указывали на то, что отношения, возникающие в
процессе производства, размещения и распространения рекламы,
являются предметом гражданского законодательства, которое в силу
п. "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации отнесено к
исключительной компетенции Российской Федерации. Органы местного
самоуправления на своей территории вправе самостоятельно решать
вопросы местного значения, связанные с особенностями
распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают
правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной
собственностью.
В судебном заседании прокурор Г., представитель районной управы
Пресненского района города Москвы Б. требования поддержали.
Представитель Правительства Москвы Н. возражал против
удовлетворения требования, указывая на то, что заявители ошибочно
считают, что постановление Правительства Москвы регулирует
отношения по рекламе, поскольку отношения по рекламе являются
информационными отношениями, тогда как нормы оспариваемого
положения и правил регулируют иные отношения.
Представитель Территориального управления по Москве и
Московской области Министерства по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства Российской Федерации С., поддержала
требования Прокурора города Москвы и районной управы Пресненского
района города Москвы.
Представитель Управления Правительства Москвы по делам наружной
рекламы, информации и оформления города З. возражал против
удовлетворения требований заявителей.
Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела,
выслушав заключение прокурора Г., полагавшей требования
подлежащими удовлетворению, судебная коллегия приходит к выводу,
что требования не обоснованы и удовлетворению не подлежат.
В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный
акт государственного органа или органа местного самоуправления, а
в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не
соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие
гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В судебном заседании установлено, что Правительством города
Москвы 22.01.2002 принято постановление N 41-ПП "О перспективах
развития и правилах размещения средств наружной рекламы,
информации и оформления города". Названным постановлением (пункт
1) утверждены Правила размещения средств наружной рекламы в городе
Москве (приложение).
Прокурор города Москвы и районная управа Пресненского района
города Москвы в обоснование своих требований о признании не
соответствующими федеральному законодательству постановления N 41-
ПП и Правил размещения средств наружной рекламы в городе Москве,
ссылались на то, что Правительство Москвы приняло нормативный акт
по предмету ведения Российской Федерации, чем вышло за пределы
своей компетенции.
Судебная коллегия приходит к выводу, что с такими доводами
согласиться нельзя.
Статьей 3 Федерального закона "О рекламе" от 18.07.1995 N 108-
ФЗ (в ред. Федеральных законов от 18.06.2001 N 76-ФЗ, от
14.12.2001 N 162-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ) устанавливается, что
законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из
настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним
иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе
производства, размещения и распространения рекламы, могут
регулироваться также указами Президента Российской Федерации,
нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и
нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной
власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным
законом.
Таким образом, отношения, возникающие в процессе производства,
размещения и распространения рекламы, могут регулироваться только
нормативными правовыми актами (законами и подзаконными актами)
принимаемыми органами федеральной власти.
Вместе с тем, в пункте 1 статьи 1 названного Федерального
закона устанавливается, что настоящий Федеральный закон регулирует
отношения, возникающие в процессе производства, размещения и
распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг (далее -
товары) Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых
и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами
граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных
бумаг.
Целями настоящего Федерального закона являются защита от
недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и
пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей
рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу
граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести,
достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также
посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.
В силу п. 1 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет
правовое положение участников гражданского оборота, основания
возникновения и порядок осуществления права собственности и других
вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной
деятельности, регулирует договорные и иные обязательства, а также
другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные
отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной
самостоятельности их участников.
Конституционной Суд Российской Федерации в постановлении от
04.03.1997 N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3
Федерального закона от 18.07.1995 "О рекламе" указал:
Целью Федерального закона "О рекламе" является защита от
недобросовестной конкуренции в области рекламы (статья 1). Его
предписания о запрещении недобросовестной, недостоверной, заведомо
ложной рекламы товаров и услуг развивают положение Закона РСФСР "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" (ведение конкурентной борьбы незаконными
методами, распространение ложных, неточных или искаженных
сведений, введение потребителей в заблуждение относительно
потребительских свойств и качества товара, некорректные сравнения
и т.п.) и реализуют положения Конституции Российской Федерации
(статьи 8 и 34) о запрещении недобросовестной конкуренции.
Таким образом, правовое регулирование рекламной деятельности и
в той части, в какой это регулирование связано с установлением
правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно
федерального законодателя. Следовательно, статья 3 Закона с данной
точки зрения также не противоречит Конституции Российской
Федерации (пункт 3).
Вместе с тем, в том же постановлении Конституционный Суд
Российской Федерации указал, что рекламная деятельность является
объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если
те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых
отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются
предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской
Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в
рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том
числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений
статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы
местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы
местного значения, связанные с особенностями распространения
наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия
пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Таким образом, из анализа приведенных правовых норм следует,
что федеральным законодательством регулируются вопросы в области
гражданских правоотношений, то есть возникающие в процессе
производства, распространения рекламы, в целях пресечения
недобросовестной конкуренции, защиты прав потребителей и иных
гражданских прав. Однако, субъекты Российской Федерации вправе
самостоятельно регулировать вопросы рекламы, связанные с
особенностями ее распространения в тех отраслях права, которые
отнесены к предметам совместного ведения.
Постановление N 41-ПП "О перспективах развития и правилах
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города" и Правила размещения средств наружной рекламы в городе
Москве не могут быть отнесены к нормативным актам, регулирующим
гражданско-правовые отношения.
Административное право представляет собой отрасль, регулирующую
правоотношения в связи с исполнительно-распорядительной
деятельностью органов государственного управления, а также в связи
с осуществлением другими органами деятельности управленческого
характера.
Оспариваемое заявителями постановление содержит нормы,
относящиеся к предмету административного права.
Так в п. 2 постановления Правительством Москвы дается
предписание Москомархитектуре совместно с Управлением
Правительства Москвы по делам наружной рекламы, информации и
оформления города, префектами административных округов в срок до
31 марта 2002 г. разработать, согласовать с Управлением ИБДД ГУВД
г. Москвы и Департаментом природопользования и охраны окружающей
среды Правительства Москвы предоставить на рассмотрение
Общественного совета при Мэре Москвы по проблемам
градостроительства и архитектурно-художественного формирования
облика города генеральную схему размещения средств наружной
рекламы и информации на территории города Москвы для последующего
утверждения Правительством Москвы.
В части 3 пункта 5 постановления устанавливается, что
Управление Правительства Москвы по делам наружной рекламы,
информации и оформления города является уполномоченным органом
исполнительной власти города в вопросах рекламно-информационного
оформления третьего транспортного кольца и МКАД и осуществляет
размещение средств наружной рекламы и информации на местах,
свободных от обязательств, на конкурсной основе.
В п. 7.2.1 Управлению Правительства Москвы по делам наружной
рекламы и оформлению города предписано обеспечить действенные меры
по соблюдению требований Федерального закона от 18.07.1995 N 108-
ФЗ "О рекламе" при распространении рекламы табачной и алкогольной
продукции, а также неэтичной рекламы.
Таким образом, Правительство Москвы, являясь высшим органом
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в приведенных
выше нормах определяет действия подконтрольных органов
государственной власти - Управления Правительства Москвы по делам
наружной рекламы, информации и оформления города, Департамента
природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы.
Согласно пп. 1, 2 и 3 п. 3 ст. 11 Закона города Москвы "О
Правительстве Москвы" Правительство Москвы утверждает положения о
подведомственных ему органах исполнительной власти; осуществляет
контроль за деятельностью подведомственных ему органов
исполнительной власти; принимает меры, обеспечивающие
использование в полном объеме подведомственными ему органами
исполнительной власти предоставленных им полномочий для выполнения
возложенных на них задач и осуществления ими своих функций.
Таким образом, приведенные выше нормы постановления N 41-ПП,
Правительства Москвы относятся к области административного
законодательства, поскольку содержат властные распоряжения
вышестоящего органа исполнительной власти его подконтрольным
органам.
В силу пп. 3 и 4 ст. 13 Закона города Москвы "О Правительстве
Москвы" Правительство города Москвы осуществляет управление
собственностью города Москвы и контроль за эффективным
использованием собственности города Москвы; наделяет полномочиями
по управлению собственностью города Москвы соответствующие органы
исполнительной власти; осуществляет государственное управление в
области земельных отношений, приватизации собственности города
Москвы, обеспечения доходной базы бюджета города Москвы; Устава
города Москвы Правительство Москвы осуществляет полномочия
собственника.
Пункт 6.3 постановления N 41-ПП устанавливает обязанность в
трехмесячный срок разработать и представить на утверждение
Правительства Москвы экономически обоснованную и согласованную с
заинтересованными городскими организациями программу развития сети
средств городской информации на 2002-2003 годы, направленную на
решение задач распространения городской информации (включая
систему ориентирования, указатели направлений и магистралей),
широкого освещения выполнения общегородских социальных программ и
событий культурной жизни города.
В данном пункте Правительством Москвы реализуются
предоставленные ему полномочия по управлению собственностью
города.
В пункте 7.1 заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы
Петрову А.В. предписано подготовить и направить в установленном
порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации проект закона о внесении изменений и дополнений в статью
16 Федерального закона от 18.07.95 N 108-ФЗ "О рекламе",
предусматривающих распространение запрета на рекламу алкогольной и
табачной продукции в наружной рекламе.
То есть в данном случае Правительством Москвы реализуется право
проявить инициативу по внесению изменений в нормативный акт
Российской Федерации.
Пунктом 12 Правительство Москвы признает утратившими силу
постановления Правительства Москвы от 18.05.99 N 442 "Об
утверждении Правил размещения средств наружной рекламы и
информации в г. Москве", от 14.09.99 N 866 "Об утверждении размера
оплаты за право долгосрочного размещения средств наружной рекламы
в г. Москве и порядка ее распределения", от 14.09.99 N 867 "Об
утверждении размера оплаты за право размещения средств наружной
рекламы и рекламы на транспорте в г. Москве" и распоряжение Мэра
Москвы от 12.11.98 N 1142-РМ "О проведении конкурсов на право
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве".
Право отменить, ранее принятые нормативные акты, принадлежит
органу его принявшему.
Таким образом, постановление Правительства города Москвы,
содержит нормы различных отраслей права, в том числе
административного права.
Заявителями при рассмотрении дела не было представлено
доказательств того, что в нормах оспариваемого постановления
содержатся нормы, регулирующие договорные и иные обязательства, а
также другие имущественные и связанные с ними личные
неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли
и имущественной самостоятельности их участников, то есть по тем
предметам, которые отнесены к исключительной компетенции
Российской Федерации.
Не подлежит удовлетворению требование заявителей о признании
противоречащими федеральному законодательству Правил размещения
средств наружной рекламы и информации в г. Москве, утвержденных
пунктом 1 постановления N 41-ПП.
Прокурор города Москвы и районная управа Пресненского района
основанием требований указали, что Правительство Москвы не
наделено полномочиями по регулированию рекламной деятельности.
Суд не может согласиться, что по данному основанию Правила
размещения средств наружной рекламы и информации в г. Москве могут
быть признаны не действующими и не подлежащими применению.
Правила размещения средств наружной рекламы и информации (далее
по тексту - Правила) устанавливают порядок и требования к
проектированию средств наружной рекламы и информации, определению
и согласованию мест их размещения, технической экспертизе,
размещению (установка, монтаж, нанесение), эксплуатации и
демонтажу средств наружной рекламы и информации, а также порядок
контроля за соблюдением этих требований (п. 1.1 Правил).
Как выше указывалось, суд приходит к выводу, что рекламная
деятельность является объектом комплексного нормативного правового
регулирования.
Правила размещения средств наружной рекламы и информации в г.
Москве не могут быть отнесены к нормативному акту, в котором
регулируются гражданско-правовые отношения, в данном случае
предпринимательской деятельности по производству, размещению и
распространению рекламы, которые в соответствии со статьей 2 ГК
Российской Федерации должны регулироваться гражданским
законодательством.
В главе 2 Правил определяются органы управления и контроля,
функции городских предприятий. В главе 4 определено понятие
средств наружной рекламы и даны технические описания составляющих
частей, в главе 5 определены зоны размещения наружной рекламы, с
определением зон исторического наследия, зон особого городского
значения, в главе 7 определены технические требования по
проектированию, монтажу и эксплуатации средств наружной рекламы.
Таким образом, Правила содержат нормы, относящиеся к
административному, земельному, градостроительному
законодательству.
Согласно п. 1 ст. 2 Градостроительного кодекса Российской
Федерации законодательство Российской Федерации о
градостроительстве состоит из Градостроительного кодекса
Российской Федерации, иных федеральных законов и нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 22 Градостроительного кодекса РФ к
полномочиям органов государственной власти субъектов Российской
Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и
принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими
федеральными законами, а также конституциями или уставами
субъектов Российской Федерации; установление государственной
политики в области градостроительства; утверждение и реализация
градостроительной документации о градостроительном планировании
развития территорий субъектов Российской Федерации, а также схем и
проектов развития инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур и благоустройство указанных территорий;
осуществление государственного контроля за соблюдением законов и
иных нормативных правовых актов в области градостроительства.
В п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации от
25.10.2001 N 136-ФЗ предусматривается, что Земельное
законодательство регулирует отношения по использованию и охране
земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности
народов, проживающих на соответствующей территории (земельные
отношения). П. 2 ст. 10 Кодекса устанавливает, что субъекты
Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение
земельными участками, находящимися в собственности субъектов
Российской Федерации.
Следовательно, Правительству Москвы в той мере, в которой ему,
как высшему исполнительному органу, принадлежит право осуществлять
руководство и контроль за деятельностью подведомственных ему
органов исполнительной власти, принадлежат полномочия по
управлению собственностью города Москвы, а также предоставлено
право осуществлять свои полномочия в сфере архитектуры и
градостроительства, в сфере природопользования и охраны окружающей
природной среды, вправе регулировать вопросы в рамках,
определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее
статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6).
Ни Прокурором города Москвы, ни представителем районной управы
Пресненского района г. Москвы не представлено доказательств того,
что содержащиеся в Правилах нормы содержат положения,
противоречащие федеральному законодательству, принятому как по
предметам исключительной компетенции Российской Федерации, так и
по предметам совместного ведения.
Прокурором города Москвы и районной управой Пресненского района
города Москвы поставлен вопрос об отмене постановления
Правительства Москвы от 22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах
развития и правилах размещения средств наружной рекламы,
информации и оформления города" и утвержденных им Правил
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города в целом. Поскольку судом установлено, что оснований к
отмене данных нормативных актов в целом не имеется, суд в
соответствии со ст. 195 ГПК РСФСР не находит оснований для выхода
за пределы заявленных требований. В связи с изложенным в
удовлетворении заявления Прокурора г. Москвы и управы района
Пресненского района города Москвы должно быть отказано.
В связи с отказом в удовлетворении требования о признании
нормативного акта противоречащим федеральному законодательству, не
подлежит удовлетворению требование районной управы Пресненского
района города Москвы о взыскании с Правительства города Москвы
расходов по уплате услуг представителя в размере 24000 рублей,
поскольку в соответствии со ст. 90 ГПК РСФСР такие расходы
взыскиваются стороне, в пользу которой состоялось решение.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191-197 ГПК РСФСР,
судебная коллегия
решила:
в удовлетворении заявления Прокурора города Москвы, районной
управы Пресненского района города Москвы о признании не
соответствующими федеральному законодательству постановления
Правительства Москвы от 22.01.2002 N 41-ПП "О перспективах
развития и правилах размещения средств наружной рекламы,
информации и оформления города" и утвержденных им Правил
размещения средств наружной рекламы, информации и оформления
города отказать.
Отказать районной управе Пресненского района города Москвы во
взыскании с Правительства города Москвы расходов по уплате услуг
представителя в размере 24000 рублей.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней.
|
