МОСКОВСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 апреля 2004 года
Дело N 3-46/2004
(Извлечение)
Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского
суда, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело N
3-46/2004 по заявлению В. о признании противоречащими федеральному
законодательству, недействующими и не подлежащими применению пп.
3, 4 ст. 3, пп. 8, 10 ст. 4, ст. 43 Закона города Москвы от
06.11.2002 N 56 "Об организации местного самоуправления в городе
Москве" и по заявлению С., О. о признании противоречащей
федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей
применению ст. 43 Закона города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об
организации местного самоуправления в городе Москве"
установила:
в Московский городской суд с заявлением о признании
противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не
подлежащими применению пп. 3, 4 ст. 3, пп. 8, 10 ст. 4, ст. 43
Закона города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" обратился В.
В Московский городской суд с заявлением о признании
противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не
подлежащей применению ст. 43 Закона города Москвы от 06.11.2002 N
56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"
обратился С.
Определением от 02.03.2004 дело по заявлению В. и дело по
заявлению С. объединены в одно производство.
В Московский городской суд обратился О. с заявлением о
признании противоречащей федеральному законодательству,
недействующей и не подлежащей применению ст. 43 Закона города
Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного самоуправления
в городе Москве".
Определением от 20.04.2004 дело по заявлению О. объединено в
одно производство с делом по заявлению В. и С. для совместного
рассмотрения.
Заявители С. и О. поддержали требования и пояснили, что по их
мнению ст. 43 Закона города Москвы противоречит федеральному
законодательству так как полномочия органа местного самоуправления
в результате действия этой статьи передаются органам
государственной власти города. В связи с тем, что, по их мнению,
легитимные органы местного самоуправления в городе Москве до
настоящего времени отсутствуют, то ст. 43 противоречит
федеральному закону и нарушает их права на решение вопросов
отнесенных к компетенции местного самоуправления этими органами.
В судебном заседании В. поддержал требование о признании
противоречащими федеральному законодательству пп. 3, 4 ст. 3, пп.
8, 10 ст. 4, ст. 43 Закона города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об
организации местного самоуправления в городе Москве" и пояснил,
что, по его мнению, пп. 3, 4 ст. 3 и пп. 8, 10 ст. 4 Закона города
Москвы противоречат федеральному законодательству поскольку в
городе Москве отсутствуют единые органы местного самоуправления, в
связи с чем, нельзя устанавливать единство хозяйства и бюджета.
В. покинул зал судебного заседания. Поскольку В. надлежащим
образом извещен о времени и месте рассмотрения дела, в судебном
заседании присутствовал и дал объяснения по заявленным
требованиям, суд пришел к выводу о возможности окончания
рассмотрения дела в его отсутствие.
Представитель Московской городской Думы К. возражала против
удовлетворения требований В., С. и О. и пояснила, что ст. 43
содержит переходные положения, направленные на сохранение
полномочий уже избранных органов местного самоуправления и
действующие только до формирования новых органов местного
самоуправления. Органами местного самоуправления в городе Москве
являлись районные управы, в настоящее время такими органами
являются районные собрания и муниципалитеты, а органами
исполнительной власти города являются управы районов, которым
полномочия органов местного самоуправления не передавались.
Пояснила, что пп. 3, 4 ст. 3, пп. 8, 10 ст. 4 Закона города Москвы
соответствуют федеральному законодательству, поскольку в
Федеральном законе "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" установлены особенности
местного самоуправления в городе федерального значения.
Представитель Мэра Москвы П. возражала против удовлетворения
требований заявителей, указывая, что органы местного
самоуправления в городе Москве не входят в систему органов
государственной власти. Нормами ст. 43 Закона города Москвы
продлевались полномочия районных управ, тогда как органами
исполнительной власти в городе Москве являются управы районов.
Выслушав объяснения В., объяснения С. и О., представителя
Московской городской Думы К., представителя Мэра Москвы П.,
исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение
прокурора М., полагавшей, что заявление удовлетворению не
подлежит, судебная коллегия приходит к выводу, что в
удовлетворении заявленных требований В., С. и О. должно быть
отказано.
В судебном заседании установлено, что Московской городской
Думой был принят Закон города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об
организации местного самоуправления в городе Москве".
Согласно преамбуле названного Закона он устанавливает принципы
и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его
правовые, территориальные и финансово-экономические основы,
государственные гарантии его реализации.
В соответствии со ст. 13 ГК Российской Федерации ненормативный
акт государственного органа или органа местного самоуправления, а
в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не
соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие
гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или
юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В силу п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не
могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам
ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае
противоречия между федеральным законом и иными актами, изданными в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
В п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации
устанавливается, что установление общих принципов организации
системы органов государственной власти и местного самоуправления
относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, по вопросу установления принципов организации
местного самоуправления нормы закона города Москвы не могут
противоречить федеральному законодательству.
В статье 3 Закона города Москвы "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" устанавливаются принципы местного
самоуправления в городе Москве, в том числе: сохранение единства
городского хозяйства (пункт 3) сохранение единства бюджетной сферы
(пункт 4).
В статье 4 Закона города Москвы "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" определены полномочия органов
государственной власти города Москвы в области местного значения,
к которым относятся: законодательное определение источников
доходов местных бюджетов (п. 8); установление и введение в
действие местных налогов (п. 10).
Суд приходит к выводу, что установление этих принципов в Законе
города Москвы федеральному законодательству не противоречит.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 1
ст. 79 установил, что в городах федерального значения Москве и
Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов
Российской Федерации местное самоуправление осуществляется
органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
Согласно ч. 3 ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
перечень вопросов местного значения, источники доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются
законами субъектов Российской Федерации - городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости
сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами источники
доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских
муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга.
Таким образом, федеральный закон устанавливает, что
установление особенностей местного самоуправления в городе Москве
связано с необходимостью сохранения единства городского хозяйства.
В связи, с чем в городе Москве источники доходов местного
самоуправления определяются законами этого субъекта Российской
Федерации. Также законами города Москвы определяются вопросы
местного значения.
В связи, с чем установление в Законе города Москвы "Об
организации местного самоуправления в городе Москве" в п. 3 ст. 3
принципа сохранения единства городского хозяйства, а также
отнесение к полномочиям органов государственной власти города
Москвы в области местного значения пунктом 8 и пунктом 10 статьи 4
законодательного определения источников доходов местных бюджетов и
установления и введения в действие местных налогов соответствует
федеральному законодательству.
Заявитель В. указывал на противоречие названных пунктов статьи
3 и 4 федеральному законодательству, ссылаясь на то, что в городе
Москве отсутствуют общегородские органы местного самоуправления, в
связи с чем, невозможно установить сохранение единства городского
хозяйства и единства бюджетной сферы.
Однако такой довод заявителя не может являться основанием к
признанию пунктов 3, 4 статьи 3 и пунктов 8, 10 статьи 4 Закона
города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе
Москве" противоречащими федеральному законодательству.
Устанавливая в статье 79 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" особенности организации местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации - городах федерального значения
Москве и Санкт-Петербурге, федеральное законодательство не
связывает возможность установления законодательством города Москвы
перечня вопросов местного значения и источников доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований с наличием в
городе Москве общегородских органов местного самоуправления.
Напротив как указывалось выше в Федеральном законе указывается,
что местное самоуправление осуществляется органами местного
самоуправления на внутригородских территориях.
В силу абз. 6 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
внутригородская территория города федерального значения - часть
территории города федерального значения, в границах которой
местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Суд приходит к выводу, что нормы пункта 4 статьи 3 Закона
города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе
Москве" устанавливающие принцип сохранения единства бюджетной
сферы также не противоречат федеральному законодательству.
Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации
бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех
уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты
государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты
субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные
бюджеты.
В ст. 28 Бюджетного кодекса устанавливается, что бюджетная
система принцип Российской Федерации основана на принципе единства
бюджетной системы Российской Федерации. Принцип единства бюджетной
системы Российской Федерации согласно ст. 29 Бюджетного кодекса
Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной
системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного
процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного
законодательства Российской Федерации, а также единый порядок
финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и
местных бюджетов.
Кроме того, ст. 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации
устанавливается, что бюджет субъекта Российской Федерации и свод
бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории,
составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Таким образом, нормы Закона города Москвы устанавливающие
принцип сохранения единства бюджетной сферы соответствуют
федеральному законодательству.
В ч. 1 ст. 43 Закона города Москвы "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" устанавливается, что
представительные органы местного самоуправления (районные
собрания), избранные населением до вступления в силу настоящего
Закона, осуществляют полномочия, установленные настоящим Законом,
до истечения срока, на который они были избраны.
В ч. 2 ст. 43 названного Закона устанавливается, что главы
районных управ (администраций), иные должностные лица, избранные
(назначенные) на должности, органы местного самоуправления,
созданные (образованные) в ином порядке, чем это предусмотрено
настоящим Законом, осуществляют полномочия, установленные
настоящим Законом, до избрания (назначения) соответствующего
органа, должностных лиц с учетом положений настоящего Закона, но
не более срока полномочий представительного органа местного
самоуправления.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003
установлены территории муниципальных образований (ст. 10) границы
муниципальных образований (ст. 11), а также определены органы
местного самоуправления (глава 6).
Нормы Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 устанавливают
отличный от ранее действовавших норм Федерального закона от
28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" порядок установления
границ, в рамках которых осуществляется местное самоуправление,
порядка формирования органов местного самоуправления.
Согласно абз. 3 п. 2 ст. 84 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 предусматривает, что требования
статей 36 и 37 настоящего Федерального закона о порядке избрания
(назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав
местных администраций) применяются по истечении срока полномочий
глав муниципальных образований (глав местных администраций),
избранных (назначенных) до вступления в силу настоящей главы (п. 3
ст. 83 устанавливает, что положения статей 11-16, 34-37 и 50
настоящего Федерального закона вступают в силу со дня официального
опубликования настоящего Федерального закона и до 1 января 2006
года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в
силу требований статей 84 и 85 настоящего Федерального закона).
В п. 4 ст. 84 также устанавливается, что на территориях вновь
образованных в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85
настоящего Федерального закона муниципальных образований до 1
января 2006 года полномочия органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы
местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления, иные органы и должностные лица, осуществляющие на
этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения
на день вступления в силу настоящей главы.
Таким образом, Федеральный закон устанавливает, что до
01.01.2006 органы местного самоуправления и должностные лица
местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению
вопросов местного значения, сохраняют свои полномочия, если они их
имели на день вступления Закона в силу (глава 12 вступила в силу
06.10.2003).
В связи с чем, нормы ст. 43 Закона города Москвы "Об
организации местного самоуправления в городе Москве" установившие,
что представительные органы местного самоуправления (районные
собрания), а также главы районных управ (администраций), иные
должностные лица, избранные (назначенные) на должности, органы
местного самоуправления, созданные (образованные) в ином порядке,
чем это предусмотрено настоящим Законом, осуществляют полномочия
до избрания (назначения) соответствующего органа, должностных лиц
с учетом положений настоящего Закона, но не более срока полномочий
представительного органа местного самоуправления. Федеральному
закону не противоречат.
Нельзя согласиться с доводами С. и О. о том, что полномочия
органов местного самоуправления были переданы органам
исполнительной власти города Москвы.
Нормами ст. 43 Закона города Москвы "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" не предусматривается возложение
полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления на органы исполнительной власти города
Москвы.
Кроме того, заявление С. и О. о том, что в городе Москве управы
районов являются муниципальными органами является ошибочным.
В п. 1 ст. 46 Закона города Москвы Устав города Москвы (в ред.
Закона города Москвы от 06.11.2002 N 54) было установлено, что в
административных округах и районах города Москвы образуются
территориальные органы исполнительной власти - префектуры
административных округов и управы районов (далее - префектуры,
управы). В силу п. 3 названной статьи управы, возглавляемые
руководителями управ, осуществляют в пределах установленных
правовыми актами города Москвы полномочий исполнительно-
распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на
территориях районов города Москвы.
Таким образом, территориальными органами исполнительной власти
в городе Москве являются управы районов. Тогда как, в соответствии
с Законом города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О
районной управе в городе Москве", установившим основные нормы
организации и деятельности районной управы в городе Москве,
органом местного самоуправления в г. Москве является районная
управа.
В соответствии с ч. 1 ст. 247 ГПК РФ суд приступает к
рассмотрению дела, вытекающего из публичных правоотношений, на
основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно
быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть
признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими
решениями, действиями (бездействием).
Согласно ч. 1 ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те
обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих
требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным
законом.
Таким образом, заявители обязаны доказать факт нарушения их
прав нормами оспариваемого ими нормативного правового акта. В., С.
и О. не представлены доказательства того, что на территории где
они проживают нарушаются их права на местное самоуправление в
связи с действием оспоренных ими нормативных актов.
Согласно ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый
нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному
закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт
недействующим полностью или в его части со дня его принятия или
иного указанного судом времени.
Поскольку пункты 3, 4 статьи 3, пункты 8, 10 статьи 4, ст. 43
Закона города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" федеральному закону не
противоречат, заявители не представили доказательств нарушения их
прав действиями оспариваемых норм, в удовлетворении их требований
должно быть отказано.
На основании изложенного, руководствуясь ч. 1 ст. 253, ст. 194-
198 ГПК РФ, судебная коллегия
решила:
в удовлетворении заявления В. о признании противоречащими
федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими
применению пунктов 3, 4 статьи 3, пунктов 8, 10 статьи 4 Закона
города Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного
самоуправления в городе Москве" и по заявлению В., С., О. о
признании противоречащей федеральному законодательству,
недействующей и не подлежащей применению ст. 43 Закона города
Москвы от 06.11.2002 N 56 "Об организации местного самоуправления
в городе Москве" отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней.
|
