ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 25 февраля 2005 г. N 253-РП
ОБ УТОЧНЕНИИ ЗАПРОСА В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В целях определения соответствия Конституции Российской
Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-
Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента
Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня
объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения" Правительством Москвы было принято
распоряжение от 02.10.2002 N 1468-РП "Об обращении с запросом в
Конституционный Суд Российской Федерации", во исполнение которого
в Конституционный Суд Российской Федерации в установленном порядке
было внесено соответствующее обращение.
Запрос Правительства Москвы был принят Конституционным Судом
Российской Федерации к рассмотрению, по итогам которого вынесено
решение о назначении дела к слушанию.
С учетом вступления в силу Федерального закона от 22.08.2004 N
122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", а также дополнительными
обстоятельствами, обнаружившимися в ходе подготовки к слушанию
дела в Конституционном Суде:
1. Текст запроса о соответствии Конституции Российской
Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-
Петербурга и муниципальную собственность" и Указа Президента
Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня
объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения", утвержденный распоряжением
Правительства Москвы от 02.10.2002 N 1468-РП, изложить в редакции
согласно приложению к настоящему распоряжению.
2. Первому заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы
Росляку Ю.В. в срок до 01.03.2005 обратиться в установленном
порядке в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой в
процессе подготовки и в ходе слушания соответствующего дела в
Конституционном Суде вместо ранее направленного текста запроса
рассматривать уточненный текст запроса (п. 1).
3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на
первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка
Ю.В.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
Приложение
к распоряжению Правительства
Москвы
от 25 февраля 2005 г. N 253-РП
ЗАПРОС
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПУНКТА
3 РАЗДЕЛА I ПРИЛОЖЕНИЯ 1 К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 27.12.1991 N 3020-1
"О РАЗГРАНИЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ НА ФЕДЕРАЛЬНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННУЮ
СОБСТВЕННОСТЬ РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ,
ГОРОДОВ МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И МУНИЦИПАЛЬНУЮ
СОБСТВЕННОСТЬ" И УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 20.02.1995 N 176 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПЕРЕЧНЯ ОБЪЕКТОВ
ИСТОРИЧЕСКОГО И КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО
(ОБЩЕРОССИЙСКОГО) ЗНАЧЕНИЯ"
Согласно пункту 3 раздела I приложения 1 к постановлению
Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-
Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1) находящиеся в
государственной собственности объекты историко-культурного и
природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры
общероссийского значения, расположенные на территории Российской
Федерации, отнесены исключительно к объектам федеральной
собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся, и
от ведомственной подчиненности предприятий.
Пунктами 1, 2 Указа Президента Российской Федерации от
20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения"
(далее - Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176) утвержден
Перечень объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения и установлено, что к
объектам исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения относятся памятники истории и культуры,
подлежащие охране как памятники государственного значения в
соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960
N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в
РСФСР" (приложение N I) с дополнениями согласно постановлениям
Совета Министров РСФСР от 04.12.1974 N 624 и от 07.09.1976 N 495,
распоряжениям Совета Министров РСФСР от 17.12.1976 N 2026-р и от
15.08.1980 N 1297-р, постановлениям Совета Министров РСФСР от
21.05.1982 N 303, от 26.09.1983 N 443 и от 11.07.1984 N 306,
распоряжениям Совета Министров РСФСР от 09.01.1990 N 27-р и от
25.01.1990 N 80-р, постановлению Правительства Российской
Федерации от 20.02.1992 N 116, распоряжениям Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 05.07.1993 N 1190-р и от
23.07.1993 N 1301-р (СП РСФСР, 1976, N 17, ст. 134; 1982, N 13,
ст. 84; 1984, N 13, ст. 108; Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации, 1993, N 28, ст. 2662; N 30,
ст. 2827).
Основанием для настоящего запроса является обнаружившаяся
неопределенность в вопросе соответствия пункта 3 раздела I
приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N
3020-1 и Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176:
- части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "Российская Федерация - Россия есть демократическое
федеративное правовое государство с республиканской формой
правления";
- части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "Конституция Российской Федерации и федеральные законы
имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";
- части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности";
- части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий";
- части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской
Федерации, не должны противоречить Конституции Российской
Федерации";
- части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "органы государственной власти, органы местного
самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения
обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации";
- части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Если международным договором
Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются правила международного договора";
- части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "все равны перед законом и судом";
- частям 2, 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации,
согласно которым "каждый вправе иметь имущество в собственности,
владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и
совместно с другими лицами", "никто не может быть лишен своего
имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение
имущества для государственных нужд может быть произведено только
при условии предварительного и равноценного возмещения";
- части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "каждый обязан заботиться о сохранении исторического и
культурного наследия, беречь памятники истории и культуры";
- части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод";
- части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина";
- подпунктам "г" и "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации, согласно которым "разграничение государственной
собственности" и "охрана памятников истории и культуры" находятся
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации;
- части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации";
- части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно
которой "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не
должны противоречить Конституции Российской Федерации и
федеральным законам";
- части 2 Заключительных и переходных положений Конституции
Российской Федерации, согласно которой "законы и другие правовые
акты, действовавшие на территории Российской Федерации до
вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не
противоречащей Конституции Российской Федерации".
1. О наличии и содержании неопределенности соответствия
Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I
приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ
от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176
1.1. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1
было принято как подзаконный нормативный правовой акт во
исполнение требований Законов РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 "О
собственности в РСФСР" и от 03.07.1991 N 1531-1 "О приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" с целью
ускорения процессов приватизации.
Правовой анализ норм Постановления Верховного Совета РФ от
27.12.1991 N 3020-1 в отрыве от соответствующих положений Закона
РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности в РСФСР" (далее -
Закон РСФСР от 24.12.1990 N 443-1) без учета установленных данным
Законом принципов разграничения государственного имущества и
признаков, положенных в основу классификации объектов
собственности, а также видов имущества, которые непосредственно
находятся в федеральной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации и муниципальной собственности в силу данного
Закона, представляется недопустимым.
При осуществлении указанного анализа необходимо также принимать
во внимание действовавшее законодательство СССР и РСФСР об охране
и использовании памятников истории и культуры, нормативные акты о
национальном культурном и природном наследии народов РСФСР 1990-
1992 годов, а также вступившие в силу в 1992 году Основы
законодательства Российской Федерации о культуре.
1.2. Законом РСФСР от 31.10.1990 N 293-1 "Об обеспечении
экономической основы суверенитета РСФСР" все культурные ценности
были объявлены "национальным богатством народов РСФСР", а
"расположенные на территории РСФСР объекты государственной
собственности, включая имущество государственных предприятий,
учреждений, организаций союзного подчинения, их основные
производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные
фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов"
было отнесено к собственности РСФСР.
Таким образом, данным нормативным актом все находящиеся в
государственной собственности недвижимые памятники истории и
культуры были объявлены собственностью РСФСР.
1.3. Законом РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 были установлены
принципы отнесения государственной собственности в РСФСР к
федеральной собственности, к государственной собственности
республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей,
автономных округов, краев и областей, и к муниципальной
собственности, а также определен основной имущественный состав
каждой из указанных форм собственности.
Пунктом 1 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1
императивно определено, что в государственной собственности РСФСР
находятся "культурные и исторические ценности общегосударственного
значения". Пунктом 2 данной статьи императивно определено, что в
государственной собственности республик, входящих в Российскую
Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев,
областей (далее - субъекты Федерации) находятся "культурные,
исторические ценности народов республик, входящих в Российскую
Федерацию".
Содержание понятий "культурные и исторические ценности
общегосударственного значения" и "культурные, исторические
ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию", а
также конкретный состав (перечень) имущества, относящегося к
указанным ценностям, данным Законом или иными нормативными
правовыми актами установлены не были.
В целях устранения неопределенности содержания понятий
"культурные ценности общегосударственного значения" и "культурные
ценности народов республик, входящих в Российскую Федерацию",
упомянутых в статье 21 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1, а также
определения имущественного состава данных ценностей, подлежащих
отнесению к федеральной собственности и к собственности субъектов
Федерации, должны быть приняты во внимание положения действовавших
в то время нормативных актов, регулировавших вопросы культурных
ценностей.
Необходимо отметить, что в Законе СССР от 29.10.1976 N 4692-IX
"Об охране и использовании памятников истории и культуры",
постановлении Совета Министров СССР от 16.09.1982 N 865 "Об
утверждении Положения об охране и использовании памятников истории
и культуры" и Законе РСФСР от 15.12.1978 "Об охране и
использовании памятников истории и культуры" (далее -
законодательство СССР и РСФСР об охране и использовании
памятников) было установлено, что к объектам, представляющим
историческую, научную, художественную или иную культурную
ценность, относятся недвижимые памятники истории и культуры
(истории, археологии, градостроительства и архитектуры,
искусства), документальные памятники, а также могут относиться и
другие объекты, обладающие указанной ценностью. Таким образом,
понятие "культурные ценности" распространялось на неопределенный
весьма широкий круг объектов имущественных прав, который включал в
себя как недвижимое имущество (здания, сооружения, помещения,
земельные участки, многолетние насаждения, водные объекты,
произведения монументального и садово-паркового искусства, иные
объекты недвижимости), так и движимые предметы материального и
духовного творчества.
Законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании
памятников было определено, что "памятниками истории и культуры
являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с
историческими событиями в жизни народа, развитием общества и
государства, произведения материального и духовного творчества,
представляющие историческую, научную, художественную или иную
культурную ценность" (например, статья 1 Закона РСФСР от
15.12.1978 "Об охране и использовании памятников истории и
культуры").
В соответствии с законодательством СССР и РСФСР об охране и
использовании памятников только недвижимые памятники истории и
культуры подразделялись на категории, которые определялись
исключительно с точки зрения степени историко-культурной ценности
памятников (далее - категории историко-культурного значения).
Так, например, согласно статье 17 Закона РСФСР от 15.12.1978
"Об охране и использовании памятников истории и культуры" (далее -
Закон РСФСР от 15.12.1978) недвижимые памятники в целях
организации их учета и охраны подразделялись на памятники
общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение
недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников
общесоюзного, республиканского или местного значения
осуществлялось уполномоченными органами власти СССР, РСФСР и
местными органами при принятии объектов недвижимости на
государственный учет в качестве памятников истории и культуры.
На основании пункта 14 постановления Совета Министров СССР от
16.09.1982 N 865 "недвижимые памятники истории и культуры
подразделяются на памятники общесоюзного, республиканского и
местного значения в соответствии с их исторической, научной,
художественной или иной культурной ценностью. Отнесение недвижимых
памятников истории и культуры к одной из указанных категорий
производится при принятии памятников на государственный учет".
К моменту вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1
существовали сформированные в установленном законодательством СССР
и РСФСР об охране и использовании памятников порядке
государственные списки недвижимых памятников истории и культуры, в
которых были указаны наименование, местонахождение, категория
историко-культурного значения, вид и иные обязательные
характеристики каждого памятника истории и культуры.
Согласно статьям 7, 8 и 10 Закона РСФСР от 15.12.1978
государственное управление в области охраны и использования
памятников истории и культуры, обеспечение охраны и использования
памятников истории и культуры, государственный контроль за охраной
и использованием памятников истории и культуры осуществлялись
Советом Министров СССР, Советом Министров РСФСР, Советами
Министров автономных республик, исполнительными комитетами
краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных
депутатов автономных областей, автономных округов, районных,
городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов
народных депутатов в отношении всех памятников истории и культуры,
находящихся на подведомственной им территории, вне зависимости от
категории историко-культурного значения данных памятников.
Законодательством СССР и РСФСР об охране и использовании
памятников не были установлены какие-либо различия в порядке
владения, пользования и распоряжения недвижимыми памятниками
истории и культуры в зависимости от их категории историко-
культурного значения.
Недвижимые памятники истории и культуры вне зависимости от их
категории историко-культурного значения могли находиться в
собственности государства, а также колхозов, иных кооперативных
организаций, их объединений, общественных организаций и в личной
собственности граждан (статья 4 Закона РСФСР от 15.12.1978).
Так, например, пунктом 58 постановления Совета Министров СССР
от 16.09.1982 N 865 был установлен единый порядок владения,
пользования и распоряжения недвижимыми памятниками истории и
культуры, находящимися в государственной собственности, который не
зависел от их категории историко-культурного значения. Согласно
этому порядку "недвижимые памятники истории и культуры (здания и
сооружения), которые находятся в собственности государства и могут
быть использованы в хозяйственных и иных практических целях (за
исключением использования в качестве жилых помещений), передаются
в установленном порядке на баланс местных государственных органов
охраны памятников для предоставления в пользование предприятиям,
учреждениям, организациям и гражданам".
Таким образом, в законодательстве СССР и РСФСР об охране и
использовании памятников категория историко-культурного значения
недвижимого памятника истории и культуры (общесоюзная,
республиканская, местная) не являлась основанием для его отнесения
к какой-либо одной форме собственности.
Исходя из общей теории права и соответствующих международных
норм при регулировании вопросов собственности "общегосударственное
значение" объекта обязательно предполагает финансирование
содержания такого объекта из общегосударственного бюджета,
установление уполномоченными органами общегосударственного уровня
индивидуального режима содержания и использования этого объекта в
целях обеспечения общегосударственных интересов, регулярное
проведение адресных общегосударственных мероприятий в отношении
данного объекта и иные формы общегосударственной поддержки.
В соответствии с пунктом 15 Декларации от 12.06.1990 N 22-1 "О
государственном суверенитете Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики" законодательство РСФСР имело статус
республиканского, поскольку предусматривалось заключение союзного
договора на общегосударственном уровне (уровне Союза ССР).
Исходя из этого культурными ценностями общегосударственного
значения на момент вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.1990 N
443-1 несомненно являлись расположенные на территории РСФСР
недвижимые памятники истории и культуры общесоюзного значения,
которые фактически находились в ведении органов государственной
власти СССР и содержание которых в основном финансировалось из
общегосударственного (союзного) бюджета.
Кроме того, к находящимся в федеральной собственности
культурным ценностям в соответствии с вышеизложенными признаками
"общегосударственного значения" можно отнести также особо ценные
объекты культурного наследия народов Российской Федерации,
определенные впоследствии Указом Президента РСФСР от 18.12.1991 N
294 "Об особо ценных объектах национального наследия России" и
Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1992 N 1487 "Об
особо ценных объектах культурного наследия народов Российской
Федерации". Финансирование содержания и обеспечения сохранности
этих культурных ценностей относится к компетенции уполномоченных
федеральных органов исполнительной власти и осуществляется
преимущественно из федерального бюджета, в этих объектах, как
правило, расположены органы власти и управления Российской
Федерации, организации науки, образования и культуры федерального
подчинения, что, несомненно, определяет принадлежность указанных
объектов к федеральной собственности.
Недвижимые памятники истории и культуры республиканского и
местного значения (прежде всего, те из них, которые являлись
зданиями, сооружениями, помещениями), относящиеся на момент
вступления в силу Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 к
государственной собственности, вне зависимости от их категории
историко-культурного значения находились в ведении организаций
различной ведомственной подчиненности (Союза ССР, РСФСР, республик
в составе РСФСР, краев, областей, городов Москвы и Ленинграда,
местной) и исходя из установленных данным законом принципов
разграничения государственного имущества и признаков, положенных в
основу классификации объектов собственности, не являлись
исключительно федеральной собственностью.
Данное утверждение вытекает из пункта 2 статьи 21 Закона РСФСР
от 24.12.1990 N 443-1, в соответствии с которым к государственной
собственности республик, входящих в Российскую Федерацию,
автономных областей, автономных округов, краев, областей
императивно отнесено имущество их органов власти и управления без
каких-либо исключений, связанных с отнесением указанного имущества
к культурным ценностям. Аналогично пунктом 1 статьи 23 Закона
РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 определено, что в муниципальной
собственности находится имущество местных органов государственной
власти и местного самоуправления, жилищный фонд, нежилые помещения
в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и
другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное
обслуживание потребителей и находящиеся на территории Советов
народных депутатов, без каких-либо исключений, связанных с
отнесением указанного имущества к культурным ценностям.
Таким образом, исходя из вышеизложенного отождествлять
культурные ценности общегосударственного значения с недвижимыми
памятниками истории и культуры республиканской или местной
категории историко-культурного значения неправомерно.
1.4. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 N 447-
1 "О неотложных мерах по сохранению национального культурного и
природного наследия народов РСФСР" (далее - постановление
Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 N 447-1) было определено
содержание понятия "культурное наследие народов РСФСР" и его
имущественный состав - "уникальные историко-культурные и природные
территории, памятники и объекты природы, истории, культуры, науки
и техники".
Это означает, что постановлением Верховного Совета РСФСР от
25.12.1990 N 447-1 все расположенные на территории РСФСР
недвижимые памятники истории и культуры были отнесены к культурным
ценностям народов РСФСР вне зависимости от ранее установленной их
категории историко-культурного значения.
Одновременно данным постановлением "до принятия нового
законодательства об охране и использовании комплекса историко-
культурного и природного наследия" были запрещены в том числе
"оценка балансовой стоимости недвижимых памятников, вновь
выявленных уникальных объектов природы и культуры, а также
исторической застройки городов и сел", а также "снятие с баланса
государственных охранных организаций объектов культуры и природы".
Постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 N 447-1
действовало вплоть до 29 июня 2002 года и было признано утратившим
силу в связи с принятием Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ
"Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от
25.06.2002 N 73-ФЗ).
1.5. Указом Президента РСФСР от 18.12.1991 N 295 "О передаче в
ведение органов государственного управления РСФСР учреждений и
предприятий культуры, объектов и ценностей, составляющих
культурное и природное наследие народов Российской Федерации"
(далее - Указ Президента РСФСР от 18.12.1991 N 295) было
установлено, что "все государственные учреждения и предприятия
культуры, объекты и ценности, составляющие культурное и природное
наследие народов Российской Федерации (по состоянию на 20 августа
1991 г.), находящиеся в ведении министерств и ведомств СССР,
расположенные на территории РСФСР, передаются в ведение органов
государственного управления РСФСР".
Таким образом, к моменту принятия Постановления Верховного
Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 к ведению органов
государственного управления РСФСР к составу объектов и ценностей
культурного наследия народов Российской Федерации были отнесены
недвижимые памятники истории и культуры общесоюзного (то есть
общегосударственного) значения, а также иные недвижимые памятники
истории и культуры, непосредственно используемые министерствами и
ведомствами СССР и подведомственными им организациями.
1.6. Пунктом 3 приложения 1 к Постановлению Верховного Совета
РФ от 27.12.1991 N 3020-1 к объектам, которые находятся
исключительно в федеральной собственности, были отнесены
находящиеся в государственной собственности объекты историко-
культурного наследия общероссийского значения, независимо от их
балансовой принадлежности и ведомственной подчиненности
предприятий.
Содержание понятия "объекты историко-культурного наследия
общероссийского значения" и конкретный состав (перечень)
имущества, относящегося к указанным объектам, Постановлением
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 либо иным ранее
принятым нормативным правовым актом установлены не были.
Пунктом 1 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 не
предполагалась исключительность прав федеральной собственности на
какие-либо объекты, представляющие историческую, научную,
художественную или иную культурную ценность и одновременно
относящиеся к имуществу органов власти и управления субъектов
Федерации, органов местного самоуправления либо культурным
ценностям народов РСФСР. Следовательно, абсолютно неправомерно
отождествлять объекты историко-культурного наследия
общероссийского значения с недвижимыми памятниками истории и
культуры республиканского или местного значения и распространять
на объекты данных категорий историко-культурного значения
исключительное право федеральной собственности.
Фактически под термином "объекты историко-культурного наследия
общероссийского значения" следует понимать объекты федеральной
собственности в области культурного наследия народов Российской
Федерации, состав которых должен был быть определен исходя из
принципов, установленных Законом РСФСР от 24.12.1990 N 443-1.
Таким образом, принятие Постановления Верховного Совета РФ от
27.12.1991 N 3020-1 как подзаконного акта, который должен быть
основан на нормах Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1, без учета
соответствующих норм этого Закона, а также вышеупомянутых норм
законодательства СССР и РСФСР об охране и использовании
памятников, нормативных актов о национальном культурном и
природном наследии народов РСФСР, создало предпосылки для
образования правовой неопределенности в вопросе прав собственности
на недвижимые памятники истории и культуры.
Вместе с тем, поскольку содержание понятия "объекты историко-
культурного наследия общероссийского значения" и имущественный
состав этих объектов Постановлением Верховного Совета РФ от
27.12.1991 N 3020-1 определены не были, то субъекты Федерации
вправе были руководствоваться вышеупомянутыми нормами Закона РСФСР
от 24.12.1990 N 443-1 с учетом соответствующих положений
законодательства СССР и РСФСР об охране и использовании памятников
и нормативных актов о национальном культурном и природном наследии
народов РСФСР.
Во исполнение Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991
N 3020-1 было принято распоряжение Президента Российской Федерации
от 18.03.1992 N 114-рп "Об утверждении Положения об определении
пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной
собственности и порядке оформления прав собственности" (далее -
Распоряжение Президента РФ от 18.03.1992 N 114-рп). Порядок
разграничения собственности, определенный данным Распоряжением, не
распространялся на объекты историко-культурного наследия
общероссийского значения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.1992
N 292 "Об определении пообъектного состава федеральной
собственности в социально-культурной сфере" было поручено
Министерству культуры и туризма РФ, Министерству образования РФ,
Министерству печати и информации РФ, Комитету кинематографии при
Правительстве РФ, Комитету по делам архивов при Правительстве РФ и
Государственному комитету РФ по управлению государственным
имуществом "определить пообъектный состав федеральной
собственности в социально-культурной сфере".
Реализация данного постановления в части недвижимых памятников
истории и культуры была осуществлена лишь в 1995 году после
вступления в силу Конституции Российской Федерации путем издания
Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176.
1.7. Федеративный договор от 31.03.1992 "О разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации" (далее - Федеративный договор) к предметам совместного
ведения федеральных органов государственной власти Российской
Федерации и органов государственной власти краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга отнес в том числе общие вопросы
культуры, охрану памятников истории и культуры, а также другие
полномочия, определенные Конституцией Российской Федерации в
качестве предметов совместного ведения.
Пунктом 2 статьи II Федеративного договора определено, что по
предметам совместного ведения "федеральные органы государственной
власти издают Основы законодательства, в соответствии с которыми
органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование".
Статья VII Федеративного договора предусматривает обязательное
выявление и учет интересов субъектов Российской Федерации при
решении вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, и в
случае возникновения спора - обязательное проведение
согласительных процедур для обеспечения баланса интересов
Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, Федеративным договором были созданы необходимые
правовые предпосылки для принятия Основ законодательства
Российской Федерации о культуре и реализации согласительных
процедур по вопросам прав собственности в области культурного
наследия народов Российской Федерации и охраны памятников истории
и культуры.
1.8. Статья 3 Основ законодательства Российской Федерации о
культуре от 09.10.1992 N 3612-1 (далее - Основы законодательства
РФ о культуре) подтвердила, что все памятники истории и культуры
вне зависимости от их категории историко-культурного значения
входят в состав культурного наследия народов Российской Федерации,
являются неотъемлемой составной частью культурных ценностей
народов Российской Федерации и в их составе формируют культурное
достояние народов Российской Федерации.
Кроме того, статьей 43 Основ законодательства РФ о культуре
было установлено, что "в Российской Федерации допускаются все
формы собственности на культурные ценности", и императивно
определено, что "имущество (здания, сооружения, имущественные
комплексы, оборудование) организаций культуры находится в
собственности их учредителей". В силу прямого действия указанной
нормы недвижимые памятники истории и культуры, находящиеся в
оперативном управлении (на балансе) местных государственных
органов охраны памятников субъектов Федерации вне зависимости от
их категории историко-культурного значения были отнесены к
собственности соответствующих субъектов Федерации.
Основами законодательства РФ о культуре и принятыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами никакого
соответствия между объектами историко-культурного наследия
общероссийского значения (как объектами федеральной собственности)
и недвижимыми памятниками истории и культуры какой-либо категории
историко-культурного значения установлено не было.
Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от
09.10.1992 N 3613-1 "О порядке введения в действие Основ
законодательства Российской Федерации о культуре" данные Основы
введены в действие с момента их опубликования (за исключением
статьи 17 и части третьей статьи 45), а также установлено, что с
момента их введения "действующие нормативные акты применяются в
части, не противоречащей указанным Основам".
Таким образом, к моменту принятия Конституции Российской
Федерации, учитывая изложенные ранее в настоящем запросе нормы
постановления Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 N 447-1,
законодательства СССР и РСФСР об охране и использовании
памятников, Основ законодательства РФ о культуре, Указа Президента
РСФСР от 18.12.1991 N 295, пункта 2 статьи 21 Закона РСФСР от
24.12.1990 N 443-1, все недвижимые памятники истории и культуры и
иные объекты, обладающие исторической, научной, художественной или
иной культурной ценностью, в составе объектов культурного наследия
народов Российской Федерации как неотъемлемой части их культурных
ценностей были отнесены к собственности субъектов Федерации, за
исключением:
- объектов, относящихся к имуществу органов власти и управления
РСФСР, а также средств производства в промышленности, предприятий
транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического
комплекса, иных предприятий и иного имущества, признанного в
установленном порядке необходимым для осуществления задач РСФСР
(пункт 1 статьи 21 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1);
- недвижимых памятников истории и культуры общесоюзного
значения как культурных ценностей общегосударственного значения и
объектов, финансовое и материально-техническое обеспечение которых
осуществляется исключительно органами государственного управления
РСФСР, являющимися правопреемниками соответствующих
государственных органов СССР (Указ Президента РСФСР от 18.12.1991
N 295);
- имущества организаций, отнесенных в установленном порядке к
особо ценным объектам культурного наследия народов Российской
Федерации, находящихся в федеральной собственности (Указ
Президента РСФСР от 18.12.1991 N 294 "Об особо ценных объектах
национального наследия России", Указ Президента Российской
Федерации от 30.11.1992 N 1487 "Об особо ценных объектах
культурного наследия народов Российской Федерации", постановление
Правительства Российской Федерации от 30.11.1992 N 919 "Об особо
ценных объектах культурного наследия народов Российской
Федерации");
- имущества, находящегося в оперативном управлении или в
хозяйственном ведении организаций культуры, финансируемых из
федерального бюджета (статья 43 Основ законодательства РФ о
культуре);
- объектов, относящихся к имуществу местных органов
государственной власти и управления, жилищного фонда, нежилых
помещений в домах жилищного фонда, объектов инженерной
инфраструктуры и других объектов, непосредственно осуществляющих
коммунальное обслуживание потребителей (пункт 1 статьи 23 Закона
РСФСР от 24.12.1990 N 443-1), за исключением таких объектов в
городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые
являются собственностью данных субъектов Федерации;
- объектов, находящихся в собственности колхозов, иных
кооперативных организаций, их объединений, общественных
организаций и в личной собственности граждан (статья 4 Закона
РСФСР от 15.12.1978).
Таким образом, к моменту принятия Конституции Российской
Федерации образовалась правовая неопределенность между нормами
Закона РСФСР от 15.12.1978, Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1,
постановления Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 N 447-1, Указа
Президента РСФСР от 18.12.1991 N 295, Основ законодательства РФ о
культуре, Указа Президента РФ от 30.11.1992 N 1487, с одной
стороны, которые допускали нахождение любых недвижимых памятников
истории и культуры (за исключением недвижимых памятников истории и
культуры общесоюзного значения и объектов, отнесенных к особо
ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации)
в собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности,
иных формах собственности, и, с другой стороны, соответствующими
нормами Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1,
которые установили исключительное право федеральной собственности
на объекты историко-культурного наследия общероссийского значения
без определения содержания данного понятия, а также перечня и
имущественного состава таких объектов.
Данная правовая неопределенность свидетельствует об отсутствии
единого установленного федеральным законом порядка отнесения
находящихся в государственной собственности объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации к федеральной собственности, собственности субъектов
Федерации и муниципальной собственности, который позволил бы
органам власти всех уровней и судам однозначно определять
имущественную принадлежность каждого из недвижимых памятников
истории и культуры и единообразно осуществлять соответствующую
правоприменительную деятельность.
1.9. Конституция Российской Федерации отнесла вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, разграничение государственной собственности,
охрану памятников истории и культуры к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Федерации.
Пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации
установлено, что по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Федерации.
Пунктом 2 Заключительных и переходных положений Конституции
Российской Федерации определено, что законы и другие правовые
акты, действовавшие на территории Российской Федерации до
вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не
противоречащей Конституции Российской Федерации.
Вышеупомянутые нормы Конституции Российской Федерации означают,
что при существовании правовой неопределенности по предмету
совместного ведения, подобной изложенной в пункте 1.8 настоящего
запроса, должен быть принят федеральный закон, устраняющий данную
неопределенность.
До принятия такого закона в соответствии с пунктом 3 статьи 11
Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации
осуществляется в том числе с учетом положений Федеративного и иных
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
В соответствии с пунктом 2 статьи II Федеративного договора
были приняты Основы законодательства РФ о культуре, регулирующие
общие нормы прав собственности на объекты культурного наследия
народов Российской Федерации и общие вопросы охраны, сохранения и
использования указанных объектов, которые в силу положений части 2
статьи 4, части 3 статьи 11 и части 2 Заключительных и переходных
положений Конституции Российской Федерации имеют верховенство на
всей территории Российской Федерации.
Дополнительным аргументом в пользу преимущественного применения
Основ законодательства РФ о культуре является то, что Указом
Президента Российской Федерации от 22.12.1993 N 2266 "О действии
законодательства Российской Федерации об органах государственной
власти краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации", принятым после
вступления в силу Конституции Российской Федерации, был признан
недействующим пункт 4 статьи 12 Закона Российской Федерации от
05.03.1992 N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации", который определял,
что "разграничение государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность и собственность края,
области устанавливается Верховным Советом Российской Федерации".
1.10. Указом Президента РФ от 20.02.1995 N 176 к объектам
исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения были отнесены все недвижимые памятники
истории и культуры, подлежащие охране как памятники
государственного значения и принятые в установленном порядке на
государственный учет в период с 1960 по 1994 годы (пункт 1 Указа),
в том числе являющиеся собственностью субъектов Федерации,
муниципальных образований, иных физических и юридических лиц,
которая возникла ранее по основаниям, указанным в пункте 1.8
настоящего запроса.
Кроме того, пунктом 2 данного Указа был дополнительно утвержден
Перечень объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения, в который в одностороннем
порядке без какого-либо учета мнения субъектов Федерации были
включены:
- государственные историко-культурные музеи-заповедники и
музейные комплексы, находящиеся в ведении органов государственной
власти субъектов Федерации и финансируемые за счет их бюджетов;
- памятники археологии, памятники градостроительства и
архитектуры, ранее отнесенные в установленном порядке к недвижимым
памятникам истории и культуры местного значения, в том числе
являющиеся собственностью субъектов Федерации, муниципальных
образований, иных физических и юридических лиц, которая возникла
ранее по основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего запроса;
- не обладающие никакой категорией историко-культурного
значения вновь выявленные объекты, представляющие историческую,
научную, художественную или иную культурную ценность (далее -
вновь выявленные объекты), в том числе являющиеся собственностью
субъектов Федерации, муниципальных образований, иных физических и
юридических лиц, которая возникла ранее по основаниям, указанным в
пункте 1.8 настоящего запроса, и иным законным основаниям;
- объекты недвижимости, вообще не отнесенные к недвижимым
памятникам истории и культуры или вновь выявленным объектам
никакими правовыми документами и не состоявшие на момент
вступления в силу Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 на
государственном учете в государственных органах охраны памятников
истории и культуры, в том числе являющиеся собственностью
субъектов Федерации, муниципальных образований, иных физических и
юридических лиц, которая возникла ранее по основаниям, указанным в
пункте 1.8 настоящего запроса, и иным законным основаниям.
В целях настоящего запроса термин "объекты историко-культурного
наследия общероссийского значения" и термин "объекты исторического
и культурного наследия федерального (общероссийского) значения"
рассматриваются в одинаковом значении, поскольку именно Указ
Президента РФ от 20.02.1995 N 176 впервые определил содержание и
имущественный состав понятия "объект историко-культурного наследия
общероссийского значения", введенного Постановлением Верховного
Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1.
Следует отметить, что в составе недвижимых памятников истории и
культуры "государственного значения", упомянутых в пункте 2 Указа
Президента РФ от 20.02.1995 N 176, который был определен
постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О
дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" и
дополнениями к нему, в силу норм статей 11, 73, 76, 77 Конституции
Российской Федерации находятся как объекты федерального значения,
так и объекты значения субъектов Федерации.
Постановление Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 N 1327 "О
дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" было
принято во исполнение Положения об охране памятников культуры,
утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 14.10.1948 N
3898, которое действовало вплоть до вступления в силу Закона СССР
от 29.10.1976 N 4692-IX "Об охране и использовании памятников
истории и культуры". Согласно пункту 4 данного Положения все
памятники культуры объявлялись памятниками государственного
значения, а объекты, имеющие выдающееся научное, историческое или
художественное значение, выделялись в особую группу и заносились в
государственные списки памятников культуры общесоюзного значения.
Поскольку Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 в
правоприменительной практике используется в качестве нормативного
правового акта, регулирующего одновременно отношения
собственности, приватизации и вопросы охраны культурного наследия
народов Российской Федерации, то для рассмотрения его соответствия
Конституции Российской Федерации необходимо однозначно определить
предмет регулирования данного Указа.
Если рассматривать Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 как
нормативный правовой акт, утвердивший перечень объектов,
подлежащих охране и использованию в качестве объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации, то необходимо отметить следующее.
Статьей 18 Закона РСФСР от 15.12.1978 был установлен порядок
отнесения недвижимых памятников истории и культуры к памятникам
республиканского и местного значения. В соответствии с данным
порядком отнесение недвижимых памятников истории и культуры к
категории памятников республиканского значения осуществлялось
Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры
РСФСР, а к категории памятников местного значения - Советами
Министров автономных республик, исполнительными комитетами
краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов
народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.
Таким образом, Законом РСФСР от 15.12.1978 Президент Российской
Федерации не был отнесен к органам государственной власти, которые
были наделены правом принимать решения об отнесении недвижимых
памятников истории и культуры к какой-либо категории их историко-
культурного значения. Учитывая, что данный Закон был принят до
образования Президента Российской Федерации как одного из
самостоятельных институтов государственной власти Российской
Федерации, то для определения компетенции Президента Российской
Федерации в данной сфере необходимо руководствоваться
соответствующими нормами Основ законодательства РФ о культуре.
Статьей 3 Основ законодательства РФ о культуре все памятники
отнесены к культурному наследию народов Российской Федерации,
которое является неотъемлемой частью культурных ценностей народов
Российской Федерации и в составе указанных ценностей формирует
культурное достояние народов Российской Федерации. Согласно статье
25 Основ законодательства РФ о культуре "состав (перечень)
культурного достояния народов Российской Федерации определяется
Правительством Российской Федерации по представлению субъектов
Федерации". Этот порядок соответствует вышеуказанной норме статьи
18 Закона РСФСР от 15.12.1978, не предусматривает принятия
Президентом Российской Федерации решений об утверждении каких-либо
перечней культурного наследия народов Российской Федерации, а
также определяет полномочия субъектов Федерации по представлению
таких перечней на утверждение Правительства Российской Федерации.
Если предметом регулирования Указа Президента РФ от 20.02.1995
N 176 считать вопросы охраны культурного наследия народов
Российской Федерации, то отнесение к объектам исключительно
федерального значения всех недвижимых памятников истории и
культуры, принятых на государственный учет в 1960 и последующих
годах, осуществленное без какого-либо выявления и учета мнения
субъектов Федерации, также неправомерно, поскольку не
соответствует нормам ратифицированной СССР (вступила в действие на
территории СССР 01.03.1991) Конвенции об охране архитектурного
наследия Европы (Гранада, 3 октября 1985 года), согласно пункту 1
статьи 14 которой "в целях расширения влияния мер государственных
властей по выявлению, охране, восстановлению, поддержанию,
популяризации архитектурного наследия и управления им каждая
Сторона обязуется" "создавать на различных этапах процесса
принятия решений соответствующий механизм для предоставления
информации, проведения консультаций и сотрудничества между
государственными, региональными и местными органами власти,
учреждениями и ассоциациями по вопросам культуры и
общественностью".
Такой механизм при принятии Указа Президента РФ от 20.02.1995 N
176 не был реализован, что означает нарушение части 4 статьи 15
Конституции Российской Федерации, согласно которой "общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации являются составной частью ее правовой
системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то
применяются правила международного договора".
Статьей 110 Конституции Российской Федерации определено, что
"исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации". Согласно подпункту "в" пункта
1 статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство
Российской Федерации "обеспечивает проведение в Российской
Федерации единой государственной политики в области культуры,
науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,
экологии" и в том числе определяет состав (перечень) культурного
достояния народов Российской Федерации в порядке, определенном
статьей 25 Основ законодательства РФ о культуре.
Необходимо отметить, что в соответствии с порядком,
определенным Законом РСФСР от 15.12.1978 и Основами
законодательства РФ о культуре, после вступления в силу
Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1
Правительством Российской Федерации неоднократно принимались
правовые акты о включении объектов в список памятников истории и
культуры, подлежащих охране как памятники государственного
значения и, в частности, распоряжения от 05.07.1993 N 1190-р и от
23.07.1993 N 1301-р. Данные распоряжения были в установленном
порядке согласованы с субъектами Федерации и не содержали норм об
отнесении объектов недвижимости к объектам исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения.
В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от
05.05.1997 N 452 "Об уточнении состава объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения"
(далее - Указ Президента РФ от 05.05.1997 N 452) из Перечня
объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения было исключено некоторое количество
именно памятников истории и культуры, чем подтверждено, что
понятия "объект исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения" и "памятник истории и культуры"
(государственного или иного значения) нельзя считать идентичными и
использовать как синонимы.
Принимая во внимание, что указы и распоряжения Президента
Российской Федерации не должны противоречить Конституции
Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90
Конституции), Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 не является
нормативным правовым актом, регулирующим вопросы охраны
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации (а именно, в части формирования перечня
находящихся под государственной охраной объектов, имеющих
федеральное значение).
Как уже было отмечено ранее в настоящем запросе, понятие
"объект историко-культурного наследия общероссийского значения"
было введено Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N
3020-1 для обозначения объектов федеральной собственности в
области культурного наследия (носит исключительно "имущественный"
характер) и не применяется в законодательстве СССР и РСФСР об
охране и использовании памятников, в нормативных правовых актах о
национальном культурном наследии народов РСФСР и в Основах
законодательства РФ о культуре, которые используют понятие
"недвижимый памятник истории и культуры".
Конституция Российской Федерации, определив Президента
Российской Федерации как главу государства и гаранта Конституции,
установила верховенство федеральных законов на всей территории
Российской Федерации (часть 2 статьи 15 Конституции).
Указом Президента Российской Федерации от 07.10.1993 N 1598 "О
правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы
в Российской Федерации" (далее - Указ Президента РФ от 07.10.1993
N 1598) в перечень вопросов, правовое регулирование которых
осуществлялось Президентом Российской Федерации до принятия
Конституции Российской Федерации (пункт 2 данного Указа), не были
включены вопросы охраны недвижимых памятников истории и культуры,
но содержались вопросы собственности. Указ Президента РФ от
07.10.1993 N 1598 утратил силу в связи с принятием Указа
Президента Российской Федерации от 24.12.1993 N 2288 "О мерах по
приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с
Конституцией Российской Федерации".
Пунктом 3 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации
была определена возможность регулирования вопросов гражданского
законодательства, определенных в пунктах 1 и 2 статьи 2 этого
Кодекса, указами Президента Российской Федерации, которые не
должны противоречить данному Кодексу и иным законам.
На основании вышеизложенного, а также принимая во внимание
содержание пунктов 3 и 4 Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176
об уточнении имущественного состава объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения,
необходимо рассматривать данный Указ исключительно как нормативный
правовой документ, определяющий состав федеральной собственности в
области культурного наследия народов Российской Федерации.
Таким образом, именно Указом Президента РФ от 20.02.1995 N 176
на основании соответствующей нормы Постановления Верховного Совета
Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 фактически было
осуществлено разграничение государственной собственности в области
культурного наследия народов Российской Федерации путем
одностороннего отнесения к федеральной собственности всех
недвижимых памятников истории и культуры государственного
значения, значительного количества государственных историко-
культурных музеев-заповедников и музейных комплексов, недвижимых
памятников истории и культуры местного значения, вновь выявленных
объектов и иных объектов недвижимости, не отнесенных к памятникам
истории и культуры никакими правоустанавливающими документами, в
том числе находящихся в собственности субъектов Федерации,
муниципальной собственности, иных формах собственности по
основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего запроса, и иным
основаниям.
Указанное отнесение было осуществлено произвольно (не на основе
каких-либо формализованных критериев и без процедуры выявления и
принятия во внимание мнения субъектов Федерации), что не
соответствует требованиям определенности, предъявляемым к правовой
норме, и является нарушением конституционных принципов правового
государства, равенства и справедливости.
Фактически с вступлением в силу Указа Президента РФ от
20.02.1995 N 176 у субъектов Федерации во внесудебном порядке было
изъято имущество, которое находилось в их собственности в силу
федерального закона (по основаниям, указанным в пункте 1.8
настоящего запроса, и иным основаниям), что не допускается частью
3 статьи 35 Конституции Российской Федерации.
1.11. Неопределенность в вопросе соответствия Постановления
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176 Конституции Российской Федерации, по мнению
Правительства Москвы, заключается в следующем:
1.11.1. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-
1 было принято до вступления в силу Конституции Российской
Федерации и не может применяться в полном объеме для регулирования
вопросов разграничения прав собственности на недвижимые памятники
истории и культуры, поскольку не является федеральным законом,
вступило в противоречие с Гражданским кодексом Российской
Федерации, принятым в соответствии с ним Федеральным законом от
25.06.2002 N 73-ФЗ, и, таким образом, в этом смысле не подлежит
применению в силу принципа верховенства федеральных законов,
определенного частью 2 статьи 4 и частью 2 Заключительных и
переходных положений Конституции Российской Федерации.
1.11.2. Указом Президента РФ от 20.02.1995 N 176 к федеральному
имуществу в области культурного наследия народов Российской
Федерации (именуемому "объекты историко-культурного наследия
общероссийского значения" или "объекты исторического и культурного
наследия федерального (общероссийского) значения") в одностороннем
порядке, без выявления и учета мнения субъектов Федерации были
отнесены все недвижимые памятники истории и культуры
государственного значения, значительное количество государственных
историко-культурных музеев-заповедников и музейных комплексов,
недвижимых памятников истории и культуры местного значения, вновь
выявленных объектов и иных объектов недвижимости, не отнесенных к
памятникам истории и культуры никакими правоустанавливающими
документами, в том числе находящихся в собственности субъектов
Федерации, муниципальной собственности, иных формах собственности
по основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего запроса, и иным
основаниям.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от
25.06.2002 N 73-ФЗ разграничение собственности на объекты
культурного наследия (памятники истории и культуры) народов
Российской Федерации, находящиеся в государственной собственности,
осуществляется федеральным законом, регулирующим отнесение
объектов культурного наследия к федеральной собственности,
собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности.
Однако такой специальный федеральный закон до настоящего
времени отсутствует, при этом пробел в законодательном
регулировании фактически восполняется Указом Президента РФ от
20.02.1995 N 176.
Между тем Конституция Российской Федерации относит
разграничение государственной собственности и охрану памятников
истории и культуры к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов (статья 72, пункты "г" и "д" части 1), что обязывает
Российскую Федерацию выявлять и принимать во внимание мнение
субъектов Федерации по соответствующим вопросам. В этом выражаются
принципы построения демократического федеративного правового
государства с республиканской формой правления, которым является
Российская Федерация (статья 1, часть 1 Конституции).
При издании Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 и
формировании Перечня объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения мнение субъектов Федерации
не было каким-либо образом выявлено и принято во внимание.
Законодательное регулирование порядка разграничения
государственной собственности на объекты культурного наследия
народов Российской Федерации, как показано ранее в настоящем
запросе, было противоречивым и допускает неоднозначное толкование.
Как было указано Конституционным Судом Российской Федерации в
определении от 08.10.1999 N 172-О, Конституция Российской
Федерации, относя разграничение государственной собственности к
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (статья 72, пункт "г" части 1), вместе с тем
не определяет, какие конкретно объекты государственной
собственности находятся в собственности Российской Федерации, а
какие - в собственности субъектов Федерации. Указанное положение
Конституции Российской Федерации означает прежде всего
законодательное регулирование порядка отнесения объектов
государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой
государственной собственности.
Из указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации следует, что пообъектному разграничению государственной
собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и
культуры) народов Российской Федерации должно было предшествовать
законодательное установление непротиворечивого и единообразно
понимаемого всеми участниками правоприменительной деятельности в
Российской Федерации порядка отнесения объектов государственной
собственности к тем или иным уровням (видам) этой государственной
собственности, предполагающее формализацию критериев отнесения
объектов к федеральной собственности и собственности субъектов
Федерации, а также закрепление демократической процедуры,
позволяющей принимать решения с учетом интересов как Российской
Федерации, так и ее субъектов.
Законодательное регулирование порядка отнесения объектов
государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой
государственной собственности призвано обеспечить соблюдение
принципа федеративного устройства Российской Федерации, а также
конституционного принципа справедливости, с которым несовместимо
произвольное разграничение собственности на имущество. Этот вывод
находит подтверждение в Гражданском кодексе Российской Федерации,
согласно статье 214 (пункт 5) которого отнесение государственного
имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов
Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Как было отмечено ранее в настоящем запросе, на момент издания
Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176 непротиворечивый и
единообразно понимаемый всеми участниками правоприменительной
деятельности порядок отнесения объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации к тем
или иным уровням (видам) государственной собственности установлен
не был.
Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 не восполнил пробела в
законодательстве в части установления порядка отнесения объектов
культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации к федеральной собственности и к собственности
субъектов Федерации, а лишь непосредственно отнес все упомянутые в
нем объекты исключительно к одной форме государственной
собственности (федеральной), что не допускается пунктом 5 статьи
214 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Само по себе отсутствие законодательно установленных критериев
разграничения права государственной собственности на
соответствующие имущественные объекты и процедур, позволяющих
выявлять и принимать во внимание мнение субъектов Федерации,
явилось нарушением конституционных прав субъектов Федерации.
Между тем право собственности, включая определение оснований и
порядка его приобретения, перехода и утраты, регулируется
федеральным законом, содержание данного регулирования законодатель
не может определять произвольно (правовая позиция постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.1999 N 12-П по
делу о проверке конституционности Федерального закона "О
культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй
мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации").
Указанная правовая позиция распространяется на нормативные
правовые акты Президента Российской Федерации, временно
восполняющие пробелы законодательного регулирования.
1.11.3. Разграничение государственной собственности на объекты
культурного наследия (памятники истории и культуры) народов
Российской Федерации, осуществленное Указом Президента РФ от
20.02.1995 N 176, по содержанию норм и составу упомянутых в нем
объектов было произвольным, то есть не основывалось на каких-либо
законодательно установленных правилах, критериях и процедурах.
Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 не только утвердил
конкретный Перечень объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения (пункт 1), но и отнес к
данной категории объектов памятники истории и культуры, подлежащие
охране как памятники государственного значения в соответствии с
ранее принятыми актами Совета Министров РСФСР и Правительства
Российской Федерации (пункт 2). Однако эти акты относили
недвижимые памятники истории и культуры к категориям
государственного, общесоюзного, республиканского или местного
значения, причем исключительно в целях учета и охраны памятников,
чем не предрешалось решение вопроса об их имущественной
принадлежности.
Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 (пункт 3) поручил
Правительству Российской Федерации уточнить в 6-месячный срок
состав объектов исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения, на которые распространяется действие
актов, указанных в пункте 2 данного Указа. Таким образом, данный
пункт 3, предоставивший Правительству Российской Федерацией
возможность уточнять состав имущества, подлежащего закреплению за
Российской Федерации без учета мнения субъектов Федерации, не
отвечал требованию определенности, предъявляемому к правовой
норме.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях
неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой
нормы не может обеспечить ее единообразного понимания, создает
возможность злоупотребления исполнительной властью своими
полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную
практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод,
может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов
равенства, а также верховенства закона.
Самого по себе нарушения требования определенности правовой
нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем,
достаточно для признания такой нормы не соответствующей
Конституции Российской Федерации (постановления от 25.04.1995 N 3-
П по делу о проверке конституционности частей первой и второй
статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР; от 05.07.2001 N 11-П по делу о
проверке конституционности постановления Государственной Думы от
28.06.2000 N 492-III ГД "О внесении изменения в постановление
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
"Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой
Отечественной войне 1941-1945 годов"; от 06.04.2004 N 7-П по делу
о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса
торгового мореплавания Российской Федерации и постановления
Правительства РФ от 17.07.2001 N 538 "О деятельности
негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" и
другие).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, из
конституционных принципов правового государства, равенства и
справедливости вытекает обращенное к законодателю требование
определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее
согласованности с системой действующего правового регулирования.
По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской
Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном
единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального
конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"
(статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации
осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и
нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип
определенности и непротиворечивости законодательного регулирования
распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель
делегирует Правительству Российской Федерации те или иные
полномочия.
Неопределенность содержания нормативно-правового регулирования,
предусмотренного пунктами 2 и 3 Указа Президента РФ от 20.02.1995
N 176, допускала возможность неограниченного усмотрения в процессе
правоприменения и вела к нарушению принципов равенства и
верховенства закона. Таким образом, предусмотренное регулирование
не соответствует статьям 4 (часть 2), 15 (часть 2), 19 (часть 1)
Конституции Российской Федерации.
1.11.4. Нормы Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176,
определяющие состав объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения, являются неопределенными
по своему содержанию и не позволяют субъектам Федерации, органам
местного самоуправления, иным физическим и юридическим лицам
осуществлять судебную защиту своих прав, что нарушает статью 46
(часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующую каждому
судебную защиту его прав и свобод.
При рассмотрении судами соответствующих споров отсутствуют
четкие и однозначные критерии для проверки законности отнесения
конкретных объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации исключительно к федеральной
собственности, что может привести на практике к ограничению
дискреционных полномочий судов. Между тем недопустимость умаления
роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно
подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации (в
частности, в постановлениях от 12.03.2001 N 4-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также
статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации и от 02.04.2002 N 7-П по делу о проверке
конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О
порядке отзыва депутата представительного органа местного
самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке
отзыва депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском
автономном округе").
Указом Президента РФ от 20.02.1995 N 176 не были приняты во
внимание существующие имущественные права субъектов Федерации на
государственные историко-культурные заповедники и музейные
комплексы, памятники истории и культуры, вновь выявленные объекты
и иные объекты недвижимости, подтверждаемые в том числе
многолетней реализацией субъектами Федерации функций по
осуществлению бремени затрат на их содержание (в том числе и на их
сохранение, ремонт, консервацию, реставрацию и приспособление к
современному использованию).
Согласно Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности (часть 2
статьи 8); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с
другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе
как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения (части 2, 3 статьи 35).
В соответствии с этими конституционными положениями федеральный
законодатель установил в Гражданском кодексе Российской Федерации,
что права всех собственников защищаются равным образом (пункт 4
статьи 212).
Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской
Федерации, соответствующие конституционные гарантии, адресованные
прежде всего собственникам, во всяком случае не могут толковаться
как отрицающие государственную защиту других имущественных прав
(постановление от 13.12.2001 N 16-П по делу о проверке
конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об
основах платного землепользования в городе Москве" и другие).
Указ Президента РФ от 20.02.1995 N 176 фактически лишил
субъекты Федерации возможности осуществлять ранее имевшиеся у них
имущественные права на объекты культурного наследия (памятники
истории и культуры) народов Российской Федерации, что на практике
является главной причиной многолетних споров по поводу
имущественной принадлежности большого количества недвижимых
памятников истории и культуры.
Таким образом, при издании Указа Президента РФ от 20.02.1995 N
176 не были соблюдены положения статей 8 (часть 2), 35 (части 2 и
3) Конституции Российской Федерации.
2. О коллизиях в правоприменительной практике, связанных
с неопределенностью соответствия Конституции Российской
Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа
Президента РФ от 20.02.1995 N 176
2.1. Правоприменительная практика Постановления Верховного
Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 при определении прав
собственности на недвижимые памятники истории и культуры
свидетельствует о значительном количестве имущественных споров,
возникших после вступления его в силу. Принятие Указа Президента
РФ от 20.02.1995 N 176 и его совместное применение с
Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1
существенно осложнило действия судов и органов власти по решению
вопросов имущественной принадлежности недвижимых памятников
истории и культуры, а также вопросов их охраны, сохранения и
использования.
Так, например, большое количество обращений в арбитражные суды
было связано с определением прав собственности на недвижимые
памятники истории и культуры местного значения, что заставило
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации неоднократно
высказывать свою позицию о порядке разграничения прав
собственности на такие объекты по основаниям, не связанным с
наличием у них категории историко-культурного значения
(постановления от 08.02.2000 N 5421/99, от 21.03.2000 N 5702/99,
от 03.10.2000 N 6736/97 и другие).
2.2. Правовая неопределенность Постановления Верховного Совета
РФ от 27.12.1991 N 3020-1 в значительной степени связана также с
неоднозначностью момента времени разграничения государственной
собственности, на который распространяется действие данного
Постановления.
По мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
(например, постановление от 08.02.2001 N 7024/00), разграничение
государственной собственности - это акт на какую-либо условную
дату (предположительно - 27 декабря 1991 года), по состоянию на
которую должны быть зафиксированы все необходимые объекты и
составлены соответствующие разграничительные перечни. В таком
случае отнесение объекта недвижимости к объектам исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения после
указанной даты само по себе не влечет перехода имущественного
объекта в федеральную собственность.
Данная позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
подтверждается тем, что в соответствии с пунктом 14 приложения
"Положение об определении пообъектного состава федеральной,
государственной и муниципальной собственности и порядке оформления
прав собственности" к Распоряжению Президента РФ от 18.03.1992 N
114-рп была определена специальная процедура "принудительного
обращения объектов в федеральную, государственную, муниципальную
собственность", которые ранее были внесены в соответствующий
реестр федеральной, государственной или муниципальной
собственности, в случае принятия закона или иного акта Верховного
Совета Российской Федерации, постановления Правительства
Российской Федерации или решения суда.
Однако в определении момента действия Постановления Верховного
Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 существует и другой подход,
которого традиционно придерживаются федеральные органы по
управлению имуществом и их территориальные органы. Данный подход
основан на том, что все объекты недвижимости, отнесенные когда-
либо к объектам исторического и культурного наследия федерального
(общероссийского) значения, являются исключительно федеральной
собственностью вне зависимости от того, на чьем балансе они
находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий. Это
обстоятельство, с одной стороны, не мешает указанным федеральным
органам передавать объекты исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения в государственную
собственность субъектов Федерации (например, во исполнение Указа
Президента Российской Федерации от 06.02.1998 N 137 "О передаче
памятника градостроительства и архитектуры федерального
(общероссийского) значения - Петровского путевого дворца в
государственную собственность г. Москвы", распоряжения
Правительства Российской Федерации от 22.10.1998 N 1525-р "О
передаче в государственную собственность г. Москвы находящихся в
федеральной собственности зданий", распоряжения Правительства
Российской Федерации от 25.02.2004 N 260-р), а с другой стороны,
приводит к неправомерному изданию правовых актов, закрепляющих за
федеральными органами власти и управления на праве оперативного
управления недвижимые памятники истории и культуры, занятые
органами власти и управления субъектов Федерации и находящиеся в
их собственности по основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего
запроса.
Федеральное законодательство при определении имущественных прав
на недвижимые памятники истории и культуры трактуется по-разному
различными органами власти и управления, судами, что
представляется недопустимым и свидетельствует о наличии
существенной правовой неопределенности в данном вопросе, возникшей
в связи с вступлением в силу и реализацией Постановления
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176, требующей немедленного законодательного
урегулирования.
2.3. Сложившаяся неопределенность в вопросах имущественной
принадлежности недвижимых памятников истории и культуры порождает
в судебной арбитражной практике правовые коллизии, приводит к
принятию противоречащих друг другу решений.
Так, например, Арбитражный суд города Москвы своим решением от
10.07.2001 поддержал иск уполномоченного органа исполнительной
власти города Москвы о признании права собственности города Москвы
на нежилые помещения "Дом Салтыкова на Бронной", включенные в
Перечень объектов исторического и культурного наследия
федерального (общероссийского) значения, утвержденный Указом
Президента РФ от 20.02.1995 N 176. Это решение Арбитражного суда
города Москвы позже было отменено постановлением того же суда в
апелляционной инстанции от 31.10.2001.
Представляется, что акты арбитражных судов, содержащие
указанные выводы, издаются без учета всех перечисленных выше
обстоятельств, в том числе места Постановления Верховного Совета
РФ от 27.12.1991 N 3020-1 в системе нормативных правовых актов,
регулирующих отношения собственности, и установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами полномочий Президента
Российской Федерации.
3. О дополнительной правовой неопределенности, возникшей
в связи с внесением изменений в Федеральные законы
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
и Основы законодательства Российской Федерации о культуре
3.1. Общие вопросы прав собственности, охраны, сохранения и
использования объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации регулируются также
Федеральными законами от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в
редакции от 29.12.2004, далее - Федеральный закон от 06.10.1999 N
184-ФЗ), от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от
30.12.2004, далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) и
Основами законодательства Российской Федерации о культуре (в
редакции от 22.08.2004).
Изменения, внесенные в указанные Федеральные законы, увеличили
правовую неопределенность, возникшую в связи с принятием
Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа
Президента РФ от 20.02.1995 N 176, а именно:
- в чьей собственности находятся объекты культурного наследия
(памятники истории и культуры) народов Российской Федерации
федерального значения;
- кто обязан осуществлять сохранение данных объектов и нести
ответственность перед государством и обществом за обеспечение их
сохранности;
- кто вправе использовать данные объекты в соответствии с
требованиями законодательства.
Так, например, подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального
закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определено, что к полномочиям
субъектов Федерации относятся вопросы "охраны и сохранения
объектов культурного наследия регионального значения". Данная
норма определяет, что к ведению субъектов Федерации в части
сохранения объектов культурного наследия относятся исключительно
вопросы сохранения объектов культурного наследия регионального
значения.
Согласно статьям 40-45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-
ФЗ сохранение объекта культурного наследия представляет собой
работы, направленные на обеспечение его физической сохранности, в
том числе консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление
объекта к современному использованию.
В соответствии с пунктом 3 статьи 48 Федерального закона от
25.06.2002 N 73-ФЗ собственник объекта культурного наследия несет
бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия с
учетом требований данного Закона (то есть самостоятельно
осуществляет все затраты по эксплуатации и сохранению объекта
культурного наследия, если иное не установлено договором между
собственником и пользователем данным объектом).
Статья 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ
определяет перечень имущества, которое может находиться в
собственности субъекта Федерации. В составе указанного имущества
обособленно выделены объекты культурного наследия регионального
значения (подпункт "т" пункта 2 данной статьи), но также находится
значительное количество иного недвижимого имущества, которое
согласно Федеральному закону от 25.06.2002 N 73-ФЗ отнесено в том
числе к объектам культурного наследия (памятникам истории и
культуры) народов Российской Федерации федерального значения.
Таким образом, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ, с
одной стороны, не запрещает нахождения объектов культурного
наследия любой категории историко-культурного значения
(федеральной, региональной или местной (муниципальной) в
собственности субъектов Федерации, если данные объекты необходимы
им для обеспечения своих полномочий, определенных
законодательством, а с другой стороны, не относит к полномочиям
субъектов Федерации вопросы сохранения объектов культурного
наследия федерального и местного (муниципального) значения,
которые находятся или могут находиться в их собственности в силу
закона.
Согласно пункту 6 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской
Федерации "органы государственной власти субъекта Российской
Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные
обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к
компетенции федеральных органов государственной власти, за
исключением случаев, установленных федеральными законами".
Таким образом, субъекты Федерации как собственники большого
количества объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации федерального значения по
основаниям, указанным в пункте 1.8 настоящего запроса, с 1 января
2005 года фактически лишены права тратить средства своих бюджетов
на консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление данных
объектов к современному использованию, что является нарушением
статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 3
статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и норм пункта
3 статьи 44 Конституции Российской Федерации.
Поскольку значительное количество объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
федерального значения занято органами государственной власти
субъектов Федерации, иными организациями, необходимыми для
исполнения полномочий субъектов Федерации, которые финансируются
исключительно из соответствующих региональных бюджетов, реализация
указанной нормы Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ
неизбежно ухудшит состояние объектов культурного наследия
федерального значения, что в итоге приведет к утрате их предмета
охраны и физическому разрушению данных объектов.
Аналогичные нормы в отношении объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
местного (муниципального) значения внесены в Федеральный закон от
06.10.2003 N 131-ФЗ, что также увеличивает правовую
неопределенность, возникшую в связи с принятием Постановления
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176 и их совместным действием.
3.2. В соответствии с изменениями, внесенными в 2004 году в
Основы законодательства Российской Федерации о культуре, к
полномочиям в области культуры в том числе отнесены:
- Российской Федерации - сохранение, использование,
популяризация и государственная охрана объектов культурного
наследия федерального значения (статья 37 Основ);
- субъектов Федерации - охрана и сохранение объектов
культурного наследия регионального значения (статья 39 Основ);
- органов местного самоуправления - охрана и сохранение
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
местного (муниципального) значения, расположенных в границах
соответствующего муниципального образования (статья 40 Основ).
Таким образом, в дополнение к изложенному в пункте 3.1
настоящего запроса, из полномочий субъектов Федерации и органов
местного самоуправления изъяты и не отнесены ни к одному уровню
власти вопросы популяризации находящихся в их ведении объектов
культурного наследия регионального и местного (муниципального)
значения, а также вопросы использования имущества, отнесенного к
указанным объектам.
3.3. Изменения, внесенные в Федеральные законы от 06.10.1999 N
184-ФЗ, от 06.10.2003 N 131-ФЗ и Основы законодательства
Российской Федерации о культуре, не устранили вышеупомянутую
правовую неопределенность в вопросе прав собственности на объекты
культурного наследия (памятники истории и культуры) народов
Российской Федерации, возникшую в связи с принятием Постановления
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1, Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176 и их совместным действием.
Указанные изменения осложнили законодательное разрешение
проблемы отнесения находящихся в государственной собственности
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации к федеральной собственности,
собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности,
создав проблему обеспечения сохранности объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры) народов Российской
Федерации федерального значения, находящихся в собственности
субъектов Федерации по основаниям, изложенным в пункте 1.8
настоящего запроса.
Вступление в силу вышеупомянутых норм указанных Федеральных
законов с 1 января 2005 года существенно ухудшили права и
возможности субъектов Федерации и органов местного самоуправления
заботиться о сохранении исторического и культурного наследия,
беречь памятники истории и культуры, что противоречит пункту 3
статьи 44 Конституции Российской Федерации.
4. О существующих нормах федерального законодательства,
направленных на устранение неопределенности соответствия
Конституции Российской Федерации пункта 3 раздела I
приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ
от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176
4.1. Правовая коллизия, связанная с изложенной в настоящем
запросе неопределенностью соответствия Конституции Российской
Федерации Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-
1 и Указа Президента РФ от 20.02.1995 N 176, свидетельствует о
существенных противоречиях федерального законодательства,
созданных при принятии и реализации данных нормативных правовых
актов, и, следовательно, об отсутствии в настоящее время
единообразно понимаемых законодательных норм, регулирующих вопросы
отнесения к федеральной собственности, собственности субъектов
Федерации и муниципальной собственности находящихся в
государственной собственности объектов культурного наследия как
особого вида недвижимого имущества, подлежащего государственной
охране, сохранению и использованию в соответствии с
законодательством.
Конституционный Суд Российской Федерации, подробно анализируя
вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения
между Российской Федерацией и ее субъектами, неоднократно
высказывался о необходимости учета интересов субъектов Федерации
на основе принятия федеральных законов.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в
данном вопросе, в частности, подтверждается принятым им
постановлением от 04.04.2002 N 8-П по делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона от
06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с
запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия), Совета Республики Государственного Совета - Хасэ
Республики Адыгея и по ряду других дел, рассмотренных
Конституционным Судом Российской Федерации.
4.2. Как уже было отмечено ранее в настоящем запросе,
Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 в
иерархии правовых актов не относится к категории федеральных
законов, поэтому не может регулировать вопросы разграничения
государственной собственности как предмета совместного ведения без
учета положений Конституции Российской Федерации, Федеративного
договора и федеральных законов.
С учетом наличия вышеупомянутой правовой неопределенности в
вопросе имущественных прав на недвижимые памятники истории и
культуры Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1
не может рассматриваться в качестве единственного и "полноценного"
нормативного акта, применяемого в полном объеме, и служить в
настоящее время правовой основой при разграничении государственной
собственности на недвижимые памятники истории и культуры.
Отдельные положения Постановления Верховного Совета РФ от
27.12.1991 N 3020-1 ранее служили предметом рассмотрения
Конституционного Суда Российской Федерации на предмет их
соответствия Конституции. Так, например, постановлением
Конституционного Суда Российской Федерации от 10.09.1993 N 15-П
пункты 2 и 3 раздела IV приложения 1 к Постановлению Верховного
Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 были признаны не соответствующими
пункту "г" части 1 статьи 84.11 действовавшей на тот момент
Конституции Российской Федерации от 12 апреля 1978 года, а также
Федеративному договору в части отнесения к объектам исключительно
федеральной собственности предприятий топливно-энергетического
комплекса, предприятий и объектов электроэнергетики.
В указанном постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации, в частности, отмечается, что Конституция наделила
субъекты Федерации правом участия совместно с органами
государственной власти Российской Федерации в решении вопросов
разграничения государственной собственности, предоставила
субъектам Федерации материальное конституционное полномочие,
предусматривающее обязательное выявление и учет их интересов при
решении проблем, отнесенных к сфере их совместной деятельности.
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в
данном вопросе сводится к тому, что игнорирование федеральными
органами права участия субъектов Федерации в решении вопросов
совместного ведения недопустимо и должно рассматриваться как
нарушение Федеративного договора и Конституции Российской
Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно
высказывал правовую позицию о том, что нормы и положения,
аналогичные тем, которые были признаны Конституционным Судом
противоречащими Конституции Российской Федерации, не должны
толковаться и применяться судами, другими органами и должностными
лицами (определения от 14.01.2000 N 3-О, от 27.06.2000 N 92-О, от
19.04.2001 N 65-О, от 06.12.2001 N 249-О).
4.3. Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах
культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов
Российской Федерации" был принят в редакции согласительной
комиссии, образованной Советом Федерации и Государственной Думой
по предложению Совета Федерации при участии представителей
Правительства Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Федерации.
Основной причиной отклонения Советом Федерации первоначального
текста проекта данного закона, принятого Государственной Думой в
2001 году, в значительной степени стала вышеупомянутая
неопределенность в вопросе разграничения государственной
собственности на объекты культурного наследия, связанная с
одновременным действием вышеупомянутых норм Постановления
Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа Президента РФ
от 20.02.1995 N 176.
В целях устранения упомянутой в настоящем запросе
неопределенности по взаимной договоренности всех участвовавших в
согласительной комиссии сторон в пункте 4 статьи 2 и в пункте 2
статьи 63 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ была
определена необходимость принятия специального федерального
закона, регулирующего отнесение находящихся в государственной
собственности объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации к федеральной
собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной
собственности, до принятия которого приостановлена приватизация
объектов культурного наследия федерального значения и регистрация
прав федеральной собственности, собственности субъектов Федерации
и муниципальной собственности на объекты культурного наследия,
находящиеся в государственной собственности.
Кроме того, в процессе работы указанной согласительной комиссии
в окончательную редакцию текста данного закона была включена норма
пункта 1 статьи 48 о том, что объекты культурного наследия вне
зависимости от их категории историко-культурного значения могут
находиться в федеральной собственности, собственности субъектов
Федерации, муниципальной собственности, частной собственности и в
иных формах собственности, если иной порядок не установлен
федеральным законом.
Таким образом, изложенная в настоящем запросе существенная
правовая неопределенность в вопросе соответствия Конституции
Российской Федерации пункта 3 раздела I приложения 1 к
Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 и Указа
Президента РФ от 20.02.1995 N 176 с учетом принятых в 2004 году
федеральных законов может быть, по мнению Правительства Москвы,
устранена исключительно путем принятия специального федерального
закона, регулирующего отнесение находящихся в государственной
собственности объектов культурного наследия (памятников истории и
культуры) народов Российской Федерации к федеральной
собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной
собственности.
5. Предмет обращения в Конституционный Суд
На основании пункта 2 статьи 125 Конституции Российской
Федерации и Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-
ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство
Москвы просит Конституционный Суд рассмотреть вопрос о
соответствии Конституции Российской Федерации:
1) пункта 3 раздела I приложения 1 к Постановлению Верховного
Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1 "О
разграничении государственной собственности в Российской Федерации
на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-
Петербурга и муниципальную собственность" как нормативного
правового акта, не соответствующего статьям 1 (часть 1), 4 (часть
2), 8 (часть 2), 11 (часть 3), 72 (пункт "г" части 1), 76 (часть
2), Заключительным и переходным положениям (часть 2) Конституции
Российской Федерации по содержанию норм и с точки зрения
установленного Конституцией Российской Федерации разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации;
2) Указа Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176
"Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного
наследия федерального (общероссийского) значения" как нормативного
правового акта, не соответствующего статьям 1 (часть 1), 4 (часть
2), 8 (часть 2), 15 (части 1, 2 и 4), 19 (часть 1), 35 (части 2 и
3), 44 (часть 3), 46 (часть 1), 55 (часть 2), 72 (пункты "г" и "д"
части 1), 76 (часть 2), 90 (часть 3) Конституции Российской
Федерации по содержанию норм, по порядку принятия и с точки зрения
установленного Конституцией Российской Федерации разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
|
