УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ
ДОКЛАД
от 11 марта 2005 года
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД
И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2004 ГОДУ
Введение
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с частью 4 статьи 9
Закона города Москвы от 3 октября 2001 года N 43 "Об
Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и направляется в
Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
В основу доклада положены итоги обобщений и анализа письменных
и устных обращений граждан, материалы и информация, полученные из
префектур административных округов города Москвы, отраслевых и
функциональных органов исполнительной власти города Москвы,
органов местного самоуправления, сведения, полученные в ходе
участия в совещаниях и конференциях, на которых обсуждались
вопросы защиты прав и интересов семьи и детей, посещения различных
государственных учреждений для несовершеннолетних, в чьи
обязанности входит защита прав и интересов ребенка, официальные
статистические данные по городу Москве.
Работа Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве (далее
- Уполномоченный) и сотрудников его аппарата за прошедший год
показала, что в 2004 году наладилось конструктивное деловое
взаимодействие с органами исполнительной власти города Москвы,
органами местного самоуправления, государственными детскими
учреждениями, что позволило защитить и восстановить права в
социальной, жилищной, образовательной, медицинской и иных сферах
многих детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Остается
тесным сотрудничество Уполномоченного в деле защиты прав детей с
негосударственными правозащитными организациями.
В 2004 году от таких организаций поступило 19 обращений по
различным проблемам, по всем оказана необходимая помощь. От
руководителей государственных детских учреждений поступило 40
обращений, 20 - от депутатов Московской городской Думы, 18 - от
руководителей Департаментов образования, социальной защиты
населения, жилищной политики и жилищного фонда города Москвы,
окружных управлений образования, 5 - из Прокуратуры города Москвы,
12 - из Правительства Москвы, 2 - из районных судов города Москвы,
21 - от руководителей муниципалитетов.
Уполномоченным направлено около 3000 запросов, обращений,
ходатайств в отраслевые и функциональные органы исполнительной
власти города Москвы, органы исполнительной власти других
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления,
органы прокуратуры, суды, организации и учреждения.
Помимо вопросов, касающихся конкретной судьбы того или иного
ребенка, Уполномоченным направлено 62 обращения в федеральные
органы законодательной и исполнительной власти и в органы
законодательной и исполнительной власти города Москвы по вопросам,
касающимся защиты отдельных категорий детей.
Уполномоченный и сотрудники его аппарата принимали активное
участие в проведении парламентских слушаний, работе "круглых
столов", проводимых Государственной Думой и Советом Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, в заседаниях комитетов
Государственной Думы и Совета Федерации, комиссий Московской
городской Думы, Правительства Москвы, работе коллегий органов
исполнительной власти города Москвы, конференциях и других
совещаниях, проводимых Департаментами образования, социальной
защиты населения города Москвы, Прокуратурой города Москвы и
другими ведомствами.
К сожалению, сегодня в России государство не признает
приоритетными проблемы защиты прав детей, поскольку в
законодательных инициативах федеральных органов власти, принятых в
2004 году, и в пресловутом Федеральном законе N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) не
только не учитываются интересы детей, но и прослеживается отказ от
какого-либо значимого участия указанных органов в защите
материнства и детства, которая установлена статьей 38 Конституции
Российской Федерации. Поэтому в большинстве действующих
федеральных законов такое значимое и основанное на нормах
Конституции Российской Федерации понятие, как "государственная
гарантия" заменено модным сегодня, но менее государственно-
ответственным понятием "государственная поддержка". Федеральные
органы государственной власти приняли решения, направленные на
существенные ограничения важнейших конституционных прав детей на
образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь,
социальное обеспечение, отдых.
Еще три года назад в условиях захлестнувших страну детской
беспризорности и безнадзорности государством были приняты
адекватные меры по снижению уровня этих негативных явлений.
Сейчас, с принятием нового Жилищного кодекса Российской Федерации
(далее - Жилищный кодекс), внесением изменений в часть первую
Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), можно
ожидать очередного роста беспризорности, сравнимого по масштабам с
беспризорностью после Великой Отечественной войны. И это все
происходит в год празднования 60-й годовщины Победы над фашизмом!
Совершенно непростительно для государства то, что непродуманные,
необоснованные, не принятые обществом реформы значительно понизили
уровень защиты прав детей, то есть будущего России.
Мэром Москвы, Правительством Москвы, Московской городской Думой
приняты меры, направленные на сдерживание разрушительных
последствий принятия Федерального закона N 122-ФЗ, лишившего
значительную часть населения, в том числе детей, льгот, ранее
имевшихся и гарантированных Конституцией Российской Федерации.
Москву никак нельзя назвать регионом, где меры по охране прав
детей действуют по остаточному принципу.
Деятельность Правительства Москвы в 2004 году была направлена
на улучшение положения семей с детьми, обеспечение охраны здоровья
матери и ребенка, усиление помощи семье в воспитании детей.
Соответствующие ведомства Комплекса социальной сферы города
Москвы проводили работу в области защиты и реализации прав и
интересов детей, обеспечения их выживания и развития в
соответствии с государственной социальной политикой, отвечающей
положениям международных правовых актов, в частности Конвенции ООН
о правах ребенка.
В городе Москве реализуются конкретные программы по социальной
защите семьи, женщин и детей; постоянно совершенствуется механизм
обеспечения государственных гарантий семьям, имеющим детей;
вырабатываются концептуальные подходы к адресному предоставлению
льгот и социальных гарантий, действует система льгот и компенсаций
для отдельных категорий семей (молодых, многодетных, студенческих,
неполных, с детьми-инвалидами и прочих), для детей, оставшихся без
попечения родителей.
Приняты Законы города Москвы "О ежемесячном пособии на
ребенка", "О мерах социальной поддержки отдельных категорий
жителей города Москвы", "О порядке и размере выплаты денежных
средств на содержание детей, находящихся под опекой
(попечительством)", Комплексная программа мер социальной защиты
жителей города Москвы на 2004 год, большинство мероприятий которой
посвящено детям, постановление Правительства Москвы "О ежемесячной
компенсационной выплате отдельным категориям детей, оставшихся без
попечения родителей" и другие.
На заседании Правительства Москвы 6 апреля 2004 года заслушана
и утверждена программа "Молодежь Москвы" на 2004-2006 годы, в
соответствии с которой разработан и принят Закон города Москвы от
28 января 2004 года N 4 "О молодежи", регулирующий осуществление
государственной молодежной политики в городе Москве и установивший
значительные суммы выплат молодым московским семьям при рождении
детей. Принято постановление Правительства Москвы от 6 апреля 2004
года N 199-ПП "О порядке назначения выплаты дополнительного
единовременного пособия в связи с рождением ребенка молодым
семьям".
В течение всего года своевременно и в полном объеме
выплачивались пенсии, пособия и городские социальные выплаты,
предоставлялось бесплатное питание в школах, а также были
сохранены льготы для отдельных категорий граждан по ранее
действующему законодательству и решениям Правительства Москвы.
Принятые меры позволили стабилизировать социальную обстановку в
городе.
Заслуживает внимания деятельность исполнительной власти по
развитию сети центров и отделений социальной помощи семье и детям
системы Департамента социальной защиты населения города Москвы
(далее - Департамент социальной защиты населения).
Различные виды социальных услуг населению оказывают 15
многопрофильных, многофункциональных центров и 50 отделений
социальной помощи семье и детям. В 2004 году ими были оказаны
услуги 364,8 тыс. человек, из них 218,1 тыс. несовершеннолетних.
Осуществлялся социальный патронаж над 25,9 тыс. семей различных
категорий, нуждающихся в социальной поддержке и помощи, в том
числе 2,9 тыс. семей "группы риска".
На социальном патронаже в центрах и отделениях также находятся
лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, в возрасте от 18 до 23 лет (1440 человек). В
соответствии с постановлением Правительства Москвы от 31 августа
1999 года N 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, -
выпускников детских домов и школ-интернатов" (далее -
постановление Правительства Москвы N 797) выпускники
обеспечиваются жилой площадью. Благодаря постоянной заботе о
подопечных специалистов центров и отделений социальной помощи
семье и детям, а также ГУП "Моссоцгарантия" ни один выпускник,
получивший от города квартиру по договору безвозмездного
пользования, не лишился ее, не стал жертвой мошенников.
В большинстве административных округов города Москвы сложилась
система работы префектур как координационно-методических органов
по охране прав детей во всех сферах их жизнедеятельности.
Одновременно с планами и программами, утвержденными
Правительством Москвы, в административных округах реализуются
окружные программы, направленные на улучшение положения детей,
увеличение сети учреждений, обеспечивающих социальную,
психологическую, медицинскую помощь семьям с детьми, досуговую
занятость несовершеннолетних, занятия спортом и прочее.
Особое внимание уделяется первичной профилактике
безнадзорности, преступности, алкоголизма и СПИДа среди
несовершеннолетних. В семи административных округах города Москвы
в течение года совместно с межрайонными центрами "Дети улиц"
осуществлялось социальное сопровождение определенной категории
подростков, с ними проводилась постоянная социально-
психологическая, профориентационная работа, а также работа по
оказанию помощи детям и родителям, оказавшимся в кризисной
ситуации, профилактике и предупреждению девиантного поведения.
В ЮЗАО города Москвы реализуется межведомственная программа
"Дети Юго-Запада начала XXI века", одним из приоритетных
направлений которой является создание здоровьесберегающей среды
обучения детей и подростков в образовательных учреждениях. В 2004
году количество школ, содействующих укреплению здоровья детей,
увеличилось с 12 до 21.
В САО города Москвы в полном объеме выполнена целевая программа
"Совершенствование организации питания в учреждениях образования
Северного административного округа на период с 2001 по 2004 годы".
Одним из приоритетных направлений в деятельности префектур
Северо-Западного, Западного, Северо-Восточного и Зеленоградского
административных округов города Москвы является работа по защите
прав и законных интересов детей, направленная на предупреждение
социального сиротства.
На территориях указанных округов отработано взаимодействие
органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних, проводится работа по ее
совершенствованию, особое внимание уделяется семьям социального
риска.
Координация совместных действий дает положительные результаты.
Органами опеки и попечительства совместно с районными
комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав СВАО
города Москвы было рассмотрено 1775 материалов дел на родителей,
которые уклоняются от выполнения обязанностей по воспитанию и
содержанию своих детей, относящихся к "группе риска". По
результатам рассмотрения в суды поданы иски о лишении родительских
прав на 476 родителей, с остальными проводится профилактическая
работа, оказывается необходимая помощь.
В Зеленоградском административном округе города Москвы была
разработана и утверждена префектом окружная межведомственная
программа "Защита прав детей" на 2002-2004 годы, главной задачей
которой является предупреждение социального сиротства. Данная
программа обеспечивает защиту и реализацию прав и законных
интересов детей, вовлекает гражданское общество в решение этой
важной проблемы, формирует эффективные государственные и
общественные механизмы защиты прав детей.
Широкое вовлечение общественности, в том числе родительской, в
целях защиты и реализации прав детей на образование, отдых, спорт,
досуг и занятость, подход к организации совместной деятельности с
общественными организациями как к одному из средств
профилактической работы используют префектуры Центрального, Юго-
Западного, Северного, Юго-Восточного административных округов
города Москвы.
Префектуры административных округов отмечают, что привлечению
родительской общественности к участию в решении проблем детства
помогает и реализация концепции программы "Солнечный круг" по
оказанию психологической, педагогической, социальной и правовой
помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Заметно активизировалась деятельность по широкому использованию
окружных и районных средств массовой информации в работе с
населением. Так, в СЗАО города Москвы через окружные СМИ ведется
разъяснительная работа о приоритетности семейных форм устройства
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В
общественном сознании укрепляется мнение, что семья в большей
мере, чем сиротское учреждение, может поддержать ребенка, на
должном уровне заняться его воспитанием, помочь социализироваться
в обществе. В результате все больше граждан, желающих взять
ребенка на воспитание в семью, обращаются в органы опеки и
попечительства.
В ЮАО города Москвы издаются специализированные печатные
издания, разрабатываются концепции телевизионных передач для
трансляции на кабельном телевидении, материалы которых направлены
на пропаганду здорового образа жизни, разъяснение прав и
обязанностей несовершеннолетних и их законных представителей,
оказание помощи подросткам в вопросах профессиональной ориентации
и трудоустройства.
В ЦАО города Москвы для профилактики экстремизма,
антинаркотической пропаганды, пропаганды здорового образа жизни в
части решения проблем детского алкоголизма, табакокурения и
прочего как целостное информационное пространство активно
используются окружные и районные СМИ. В данном округе в течение
ряда лет активно используется одна из наиболее перспективных форм
семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, -
патронатное воспитание.
Рядом префектур на основе анализа работы по защите прав и
законных интересов детей в 2004 году внесены дельные предложения
по вопросам усиления профилактической работы с неблагополучными
семьями, решению проблем безнадзорности и беспризорности
несовершеннолетних, необходимости совершенствования действующего
законодательства, другим вопросам защиты прав детей.
В 2004 году к Уполномоченному поступило 914 обращений и жалоб
(в 2003 году - 794). Из них 281 (30,7%) принято Уполномоченным на
личном приеме, 293 (32,1%) принято сотрудниками аппарата, 199
(21,8%) поступило по почте, 141 (15,4%) представлено в приемную
аппарата.
Уполномоченным проведено 43 личных еженедельных приема
населения, на которых побывал 351 человек, в 70 случаях даны
подробные разъяснения действующего законодательства.
Уполномоченный по собственной инициативе 67 раз вмешивался в
ситуации нарушения прав детей.
В 2004 году специалисты аппарата Уполномоченного приняли
участие в 39 судебных процессах: в четырех из них в качестве
истца, в 35 - в качестве государственного органа для дачи
заключения по делу. Уполномоченным были представлены 3 письменные
позиции по делу в районные суды, 1 - в президиум Московского
городского суда. Дано 39 заключений по делам, затрагивающим права
и законные интересы детей, в районные суды, 15 - в Московский
городской суд, 3 - в Верховный Суд Российской Федерации.
Анализ статистических данных свидетельствует, что в 2004 году
не произошло существенных изменений по составу заявителей и
характеру обращений к Уполномоченному по сравнению с 2002-2003
годами.
Состав заявителей:
- 56,6% - родители;
- 17,0% - иные родственники несовершеннолетних;
- 9,9% - опекуны и попечители;
- 2,8% - выпускники детских домов и школ-интернатов;
- 2,5% - специалисты по охране прав детей органов опеки и
попечительства;
- 2,3% - несовершеннолетние;
- 2,0% - руководители и сотрудники детских учреждений;
- 1,4% - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения
родителей;
- 1,1% - представители общественных организаций;
- 4,4% - иные лица.
Причины обращения к Уполномоченному:
- 46,7% - жалобы на нарушения жилищных прав (вопросы улучшения
жилищных условий; сделки с жильем; нарушение порядка ордерования
общежитий; непризнание за детьми права на жилое помещение; защита
жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей; выселения при сносе домов);
- 12,5% - жалобы на необоснованные отказы в паспортизации,
нарушения прав в вопросах предоставления гражданства, тяжелое
материальное положение семей и т.д.;
- 10,4% - жалобы на нарушения права ребенка на проживание с
родителями, воспитание и заботу с их стороны, а также права на
общение с родителями и другими родственниками (споры об
определении места жительства ребенка, нарушение права на общение с
ребенком, участие в его воспитании отдельно проживающего родителя,
а также других родственников);
- 9,2% - жалобы на уклонение родителей от выполнения своих
обязанностей, злоупотребление родителями родительскими правами
(незаконное ухудшение качества жизни детей, жестокое обращение, в
том числе и психическое насилие; совершение умышленного
преступления в отношении другого родителя);
- 8,6% - жалобы на нарушение имущественных прав ребенка (на
получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты
денежных средств для детей, находящихся под опекой
(попечительством), вопросы наследства);
- 8,4% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность,
неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства
детей, охрану их здоровья (насилие по отношению к детям в семьях и
в образовательных учреждениях всех видов; содержание и воспитание
детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных
условиях; нарушение прав детей-инвалидов);
- 4,2% - жалобы на нарушения прав детей-сирот, детей,
оставшихся без попечения родителей, а также выпускников детских
домов и приравненных к ним лиц.
В ряде случаев (12%) обращения затрагивали нарушения нескольких
различных прав несовершеннолетних.
Анализ поступивших обращений свидетельствует о том, что права
детей в значительном количестве случаев нарушают их родители, то
есть лица, на которых в соответствии с законодательством в первую
очередь возложена обязанность по защите прав и интересов
несовершеннолетних, заботе о здоровье, физическом, психическом,
духовном и нравственном развитии своих детей (40,1% случаев).
Такое положение не может не настораживать и говорит об отсутствии
как надлежащего спроса с родителей за воспитание детей, так и
ответственности за нарушение родителями своих обязанностей.
Среди государственных органов и учреждений, нарушающих права и
законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия
в защите и восстановлении этих прав, лидируют подотчетные органам
исполнительной власти учреждения - 24,5% случаев, органы опеки и
попечительства - 17,7%, органы внутренних дел - 6,5%, суды - 3,7%,
органы прокуратуры - 1%, иные органы и учреждения - 6,2%.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата удалось добиться
конкретных положительных результатов по 24,5% обращений, принятых
к рассмотрению. В 38,3% случаев заявителям письменно или устно
разъяснены способы и средства защиты прав ребенка.
По состоянию на 1 января 2005 года на контроле Уполномоченного
осталось 258 обращений и жалоб, или 28% от общего числа
поступивших в 2004 году.
За 2004 год по телефону сотрудниками аппарата Уполномоченного
дано 938 консультаций, 633 человека приняты на приемах.
Основное число консультаций дано по жилищным вопросам - 476
(50,7%), по вопросам лишения родительских прав - 10, по вопросам
деятельности органов опеки и попечительства - 172, по вопросам об
участии в воспитании ребенка отдельно проживающего родителя - 43,
по вопросам охраны здоровья детей - 23, по вопросам следствия и
дознания, а также действий работников милиции - 55.
Нередко сотрудникам аппарата Уполномоченного удается решать
вопросы устройства детей, установления их правового статуса, не
вступая в переписку, просто по телефону, что значительно экономит
время и нередко приводит к положительному результату.
Так, 27 февраля 2004 года по телефону обратился гражданин М.,
который рассказал, что его недавно умерший сын сожительствовал с
гражданкой Р., у них 6 мая 2002 года родился ребенок. Мать бросила
ребенка, и он по акту о подкидывании, составленному 17 декабря
2002 года ОВД района Ивановское, был помещен в дом ребенка N 6.
Заявитель считает данного ребенка своим внуком, просит его
перевести в дом ребенка N 15, который находится ближе к месту
жительства заявителя, чтобы он смог его навещать. Однако перевод
затруднен тем, что муниципалитет "Ивановское" отказывается издать
распоряжение о помещении ребенка в детское учреждение на полное
государственное обеспечение. На запрос главного врача дома ребенка
исполняющий обязанности руководителя муниципального образования
О.А. Василенко ответил, что им необходимо обратиться в орган опеки
и попечительства, на территории которого расположен дом ребенка,
по месту фактического нахождения мальчика, поскольку
государственная регистрация рождения несовершеннолетнего Р.
произведена 4 декабря 2003 года в период нахождения
несовершеннолетнего в доме ребенка. До этого между
муниципалитетами "Замоскворечье" и "Ивановское" шла длительная
дискуссия о том, кто должен выносить такое распоряжение. И только
после вмешательства сотрудников аппарата Уполномоченного, опять же
по телефону, муниципалитетом "Замоскворечье" было вынесено
соответствующее распоряжение о помещении мальчика на полное
государственное обеспечение и он переведен в дом ребенка N 15.
В аппарат Уполномоченного поступило обращение сотрудников
следственного изолятора, расположенного на территории
муниципалитета "Печатники", с просьбой оказать помощь в устройстве
ребенка, рожденного 1 сентября 2004 года в данном учреждении
несовершеннолетней В-вой Н., которая направляется по приговору
суда в места лишения свободы, однако от воспитания сына не
отказывается. Начальник изолятора обращался к руководителям
муниципалитетов "Печатники" и "Басманный", где В-ва была
зарегистрирована, с просьбой принять меры к временному помещению
ребенка в детское учреждение. Муниципалитет "Печатники" отказал в
помощи, заявив, что это не их вина, что учреждение находится на
территории муниципалитета. Работники следственного изолятора
вынуждены были сами, не имея никакого опыта и полномочий, получать
свидетельство о рождении ребенка, заниматься вопросами его
устройства и регистрации по месту жительства матери. В
муниципалитете "Басманный" сотрудник изолятора в течение дня
просидел в ожидании распоряжения о помещении ребенка в дом
ребенка, которое было выдано только после настойчивых уговоров
работников аппарата Уполномоченного.
В ходе консультаций по телефону поступает разнообразная
информация о допускаемых нарушениях прав детей. Например, 2 марта
2004 года позвонила мать ребенка, который посещает детский сад N
1610, и рассказала, что она и ее муж являются инвалидами, причем
один из них в официальном порядке признан безработным, вместе с
тем с них ежемесячно взыскивается плата за посещение ребенком
детского сада в сумме 350-400 рублей. Позвонившая интересовалась,
есть ли у них какие-либо льготы по оплате дошкольного учреждения.
Женщине дано разъяснение, что в соответствии с распоряжением
Правительства Москвы от 10 декабря 2001 года N 458-РП плата,
взимаемая с родителей за содержание детей в дошкольных
учреждениях, установлена в размере 150 рублей в месяц, при этом
данная категория родителей имеет право на скидку в размере 50%.
Непонятно, почему не могли это объяснить родителям сотрудники
детского сада.
Тревожным является и то обстоятельство, что многие граждане,
обратившиеся за консультацией по телефону, боятся назвать номера
общеобразовательных школ, сообщить свои фамилии, хотя рассказывают
о фактах нарушений прав их детей на образование. Характерными
являются звонки о том, что по тем или иным причинам детей
отказываются принимать в 10-й класс и родители вынужденно
переводят их в другие школы, однако обращаться с письменными
заявлениями боятся, небезосновательно полагая, что это отразится
на их детях.
Прошедший год работы Уполномоченного показал, что не только
несовершенство действующего законодательства, но и бездействие,
формальный подход к выполнению своих обязанностей, равнодушие
работников различных государственных и муниципальных органов и
учреждений приводят к многочисленным нарушениям прав и законных
интересов детей во всех сферах их жизнедеятельности. Нередко
работники указанных органов начинают выполнять свои обязанности
только после вмешательства Уполномоченного, а ведь именно в их
руках находится судьба наиболее социально незащищенных детей, в
частности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
У этих детей нередко нет никого, кто бы мог выступить в защиту их
прав, и им остается надеяться не только на профессионализм, но и
на простое человеческое участие со стороны тех, кому их судьба
вверена законом.
Так, к Уполномоченному обратилась Ольга И., 1985 года рождения,
мать которой, злоупотребив своими родительскими правами, в 1995
году продала квартиру, собственниками которой являлись
заявительница, ее мать и старшая сестра. Взамен квартиры мать
приобрела себе в собственность дом в Калужской области. Девочку же
мать лишила и собственности, и регистрации в городе Москве,
поскольку, сняв ее с регистрационного учета по прежнему месту
жительства, на новом - в Калужской области - так ее и не
зарегистрировала. В Калужской области Ольга И. прожила всего
неделю, после чего мать выбросила ее на улицу, как ненужную вещь.
Девочка была вынуждена вернуться в Москву. С 10 лет она скиталась
по знакомым и родственникам, некоторое время жила на конюшне.
Решением Люблинского районного суда от 25 февраля 2005 года
установлен тот факт, что Ольга И. в несовершеннолетнем возрасте
осталась без попечения родителей. В результате Оля сможет
воспользоваться дополнительными государственными гарантиями в
реализации прав на жилище, образование, медицинскую помощь и
прочее, предусмотренных для лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей.
При рассмотрении обращений большинством органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления, правоохранительными
органами допускается неоправданная волокита, что не позволяет
своевременно и оперативно реагировать на допущенные нарушения.
Зачастую при рассмотрении жалоб и заявлений сотрудники многих
учреждений проявляют не только незнание Законов города Москвы "Об
Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и "Об обращениях
граждан", но и просто безразличие к обратившимся людям.
Еще в июне 2003 года, а затем в апреле 2004 года к
Уполномоченному обратилась М-ва О.В. Она сообщила, что 12 апреля
2003 года ее сын Станислав, 1998 года рождения, подвергся
нападению неизвестного мужчины, был избит им, что подтверждено
выпиской из истории болезни, данной детской городской больницей
им. Н.Ф. Филатова, куда ребенок поступил в этот же день с
диагнозом: сотрясение головного мозга, множественные ушибы,
ссадины, гематома головы и левого бедра. Заявительница сообщила,
что инспектор подразделения по делам несовершеннолетних (далее -
ПДН) ОВД района Бирюлево Восточное Савельева Е.П., установив
виновного, не принимает никаких мер для возбуждения уголовного
дела. В связи с этим обращением было направлено письмо на имя
Нагатинского межрайонного прокурора Артюхова Э.Э. Поскольку ответа
не последовало, было направлено три напоминания, которые также
остались без внимания. При таких обстоятельствах Уполномоченный
был вынужден направить письмо в Прокуратуру города Москвы, откуда
30 апреля 2004 года получен ответ, что по заявлению М-вой О.В. ОВД
района Бирюлево Восточное неоднократно принимались решения об
отказе в возбуждении уголовного дела, которые затем отменялись
Нагатинским межрайонным прокурором, и материал возвращался на
дополнительную проверку. В связи с нарушениями норм Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) и
допущенной волокитой внесено представление, по результатам
которого должностные лица ОВД района Бирюлево Восточное привлечены
к дисциплинарной ответственности. На просьбу Уполномоченного,
направленную в Прокуратуру города Москвы, в июле 2004 года получен
ответ заместителя Прокурора города Москвы о том, что 12 августа
2004 года ОВД района Бирюлево Восточное вновь вынесено
постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с
отсутствием в действиях К-на С.М. (лицо установлено) состава
преступления. Данное решение 13 августа 2004 года вновь отменено
Нагатинской межрайонной прокуратурой, и материал возвращен для
дополнительной проверки. И вновь поставлен вопрос о привлечении к
дисциплинарной ответственности должностных лиц ОВД. Таким образом,
более одного года и четырех месяцев ОВД района Бирюлево Восточное
проводится проверка, выносятся необоснованные решения,
наказываются должностные лица, а "воз и ныне там".
Аналогичные примеры можно привести и по другим учреждениям и
ведомствам.
Проблемы устройства детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, в детские государственные учреждения
Особенно острым для города Москвы в настоящее время является
вопрос устройства в государственные детские учреждения для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
несовершеннолетних в возрасте 13-17 лет, с которыми, естественно,
имеются сложности, поскольку дети уже, как правило, "запущены" во
всех отношениях и принимать к ним меры педагогического или
психологического воспитания крайне затруднительно. Вместе с тем
данная проблема не снимает с Департамента образования города
Москвы (далее - Департамент образования) никакой ответственности
за их дальнейшее устройство.
К Уполномоченному обратилась заместитель префекта
Зеленоградского административного округа города Москвы Забелина
Т.Н. в связи с отказом Департамента образования в выдаче путевок
детям 16-17 лет, содержащимся в приюте "Крюково", по причине их
возраста. При этом в отказе содержится ссылка на представление
Прокуратуры города Москвы от 24 февраля 2004 года, в котором
отмечалась переполненность учреждений. Из чего следует лишь один
вывод, что нормы Семейного кодекса Российской Федерации (далее -
Семейный кодекс), федеральное законодательство и законы города
Москвы Департаменту образования не указ и вместо решения вопроса
по существу можно просто прикрыться представлением прокуратуры.
О создавшемся положении Уполномоченный проинформировал
Прокуратуру города Москвы, которой была проведена проверка всех
приютов и центров, находящихся в ведении Департамента социальной
защиты населения. Установлено, что в этих учреждениях содержатся
59 несовершеннолетних, правовой статус которых определен, и
подготовлены документы для получения путевок в детские
государственные учреждения. Вместе с тем Департаментом образования
в нарушение статьи 123 Семейного кодекса необходимых мер к
устройству детей не принимается. В связи с этим Прокуратурой
города Москвы внесено представление в Правительство Москвы, в
соответствии с которым дано поручение Департаменту образования.
Оттуда поступил ответ о том, что приняты следующие меры:
подготовлено обращение в Правительство Москвы с просьбой
рассмотреть вопрос о возможности открытия центра постинтернатной
адаптации или аналогичного учреждения, в котором могли бы не
только временно проживать, но и получать юридическую, медицинскую
и другие виды помощи выпускники сиротских учреждений, ожидающие
получение жилья; решается вопрос об открытии дополнительных групп
в профессиональных училищах для детей данной категории; начальнику
отдела социальной защиты детей, оставшихся без попечения
родителей, строго указано на недопустимость подобных фактов;
работа по комплектованию образовательных учреждений для детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, взята на
контроль. Однако, как впоследствии выяснилось, вся эта "работа"
была проведена Департаментом образования исключительно на бумаге.
Кроме того, в связи с поступающими заявлениями о нарушениях
прав воспитанников Прокуратурой города Москвы проведена проверка
деятельности школы-интерната N 24 для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, в ходе которой также было
установлено, что Городская медико-психолого-педагогическая
комиссия еще в ноябре 2003 года рекомендовала 12 воспитанникам
интерната обучение по программе школы VII вида, однако в
соответствующие учебные заведения на момент проверки (февраль 2004
года) они не были переведены. Помимо этих детей в школе-интернате
обучаются дети-инвалиды с такими заболеваниями, как
прогрессирующий кифосколиоз, атрофия зрительного нерва, нарушения
ритма сердца, перевод которых в специализированные учреждения
невозможен, поскольку таковых в городе не существует. Отсутствуют
также учреждения для слепых и слабовидящих детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, в связи с чем своевременный
перевод их в образовательные учреждения не обеспечивается.
К Уполномоченному обратился главный врач дома ребенка N 19 в
связи с отказом Департамента образования в выдаче путевок для
перевода воспитанников Полины Г. и Николая Д. - детей с сохранным
интеллектом, но имеющих физические недостатки развития, в
учреждение системы образования на основании заключения Городской
медико-психолого-педагогической комиссии. Отказ также мотивирован
отсутствием таких учреждений в городе.
В связи с этим Уполномоченным было направлено письмо
руководству Департамента образования, на которое получен ответ за
подписью заместителя руководителя Департамента о том, что ими
согласован вопрос о переводе для дальнейшего наблюдения и обучения
данных детей в соответствии с их интеллектом в детский дом-
интернат N 28 Департамента социальной защиты населения, то есть
учреждение для глубоко умственно отсталых детей.
Между тем заместитель руководителя Департамента образования и
не мог решать данный вопрос, поскольку в его компетенцию не входит
выдача путевок в учреждения Департамента социальной защиты
населения.
Представляется, что желание некоторых должностных лиц не решать
имеющуюся проблему, а попросту перевести детей куда-нибудь и
забыть об их существовании нельзя назвать государственной заботой
об этих детях. Такая ситуация противоречит Конвенции ООН о правах
ребенка, действующему федеральному законодательству.
По сообщению главного врача детской психиатрической больницы N
6, за 2002-2004 годы Городской медико-психолого-педагогической
комиссией при больнице было обследовано 11 воспитанников домов
ребенка - детей с сохранным интеллектом, но которые имели
физические недостатки (нарушения опорно-двигательного аппарата,
глубокое нарушение слуха, сниженное зрение, ДЦП) и также нуждались
в переводе в учреждения системы образования. Существующая практика
направления таких детей в Дмитровский и Сергиево-Посадский детские
дома Московской области не является выходом из положения и должна
быть срочно разрешена на уровне органов государственной власти
города Москвы.
В большинстве регионов Российской Федерации действует 74
учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, с физическими недостатками и сохранным интеллектом, в
которых обучается 8499 детей.
О реализации прав детей на образование
Одним из приоритетов среди социальных запросов населения
является получение доступного образования.
В целях реализации Законов города Москвы "О развитии
образования в городе Москве", "Об общем образовании в городе
Москве", городской целевой программы "Модернизация московского
образования ("Столичное образование-3")" совместные усилия
специалистов различных ведомств были направлены на улучшение
качества образования, обеспечение права каждого ребенка на
образование.
На сегодняшний день в городе создана многофункциональная
система дошкольного воспитания, обеспечивающая широкий спектр
педагогических услуг с учетом возрастных и индивидуальных
особенностей детей, потребностей семьи и общества в целом. В 1822
дошкольных образовательных учреждениях системы Департамента
образования воспитываются 223,2 тыс. детей в возрасте от 6 месяцев
до 7 лет.
В последние годы с учетом сложившейся в Москве экономической,
социальной и демографической ситуации большое внимание уделялось
развитию новых форм дошкольного образования - групп
кратковременного пребывания для детей с 8 месяцев до 6 лет (2003
год - 317 групп, 2004 год - 516). В соответствии с запросами
родителей, имеющих ненормированный график работы, в дошкольных
образовательных учреждениях открыты группы с четырнадцатичасовым
режимом функционирования. Увеличивается количество групп для детей
раннего возраста (2003 год - 1806 групп, 2004 год - 1895).
В общеобразовательных учреждениях в форме семейного обучения
получали общее образование 1110 детей, не посещающих школу по
состоянию здоровья либо другим причинам; в вечерних школах и
вечерних классах обучалось 13134 человека.
В помощь родителям, не имеющим возможности уделять необходимое
внимание своим детям во внеучебное время, была организована работа
248 школ, работающих в режиме полного дня; 1424 школ с группами
продленного дня, которые посещали более 200 тыс. детей.
Развивается система дополнительного образования для различных
возрастных и социальных групп детей (142 учреждения, в которых
обучается свыше 300 тыс. детей и подростков).
Безусловно, последовательная политика Правительства Москвы по
всемерной поддержке образования и его приоритетности, доступность
и развитая сеть различных типов и видов образовательных учреждений
позволяют не только обучать, воспитывать и развивать детей, но и
помогают решать проблемы их занятости, профилактики
безнадзорности, правонарушений и других асоциальных проявлений
среди подростков.
Одним из основных направлений деятельности образовательных
учреждений в 2004 году оставалось сохранение и укрепление здоровья
детей, которое реализуется в рамках окружных программ и городской
программы "Здоровье детей Москвы" на 2003-2005 годы. Для детей
дошкольного возраста, имеющих проблемы со здоровьем и развитием, в
системе образования работают 265 детских садов. Важнейшие задачи
по укреплению и сохранению здоровья детей с ослабленным здоровьем
решают 65 образовательных учреждений "Школа здоровья" (2003 год -
5 школ). В рамках международной программы школ, содействующих
здоровью, работают 197 образовательных учреждений города. В 83
образовательных учреждениях (в 2003 году их было лишь 30) открыты
центры содействия сохранению и укреплению здоровья обучающихся и
воспитанников как структурные подразделения этих учреждений.
В городе создана многопрофильная сеть учреждений начального и
среднего профессионального образования, где в том числе обучаются
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, для
которых система профобразования является базой социализации.
Сложившаяся образовательно-реабилитационная среда этих
учреждений позволяет через профессиональное образование и
социально-трудовую адаптацию осуществлять реальное включение
молодежи в трудовую деятельность.
В 2004 году сделан серьезный шаг по дальнейшему развитию и
совершенствованию системы профессионального образования - принято
постановление Правительства Москвы от 19 октября 2004 года N 724-
ПП "Об участии органов исполнительной власти города Москвы,
объединений профсоюзов и работодателей в развитии учреждений
начального и среднего профессионального образования с учетом
потребности экономики города в квалифицированных рабочих кадрах".
Вместе с тем обращения, поступившие в 2004 году к
Уполномоченному, а также результаты проведенных проверок выявили
ряд нарушений прав несовершеннолетних учреждениями
профессионального образования.
В 2004 году сотрудники аппарата Уполномоченного приняли участие
в организованной Прокуратурой города Москвы проверке исполнения
законодательства о начальном и среднем профессиональном
образовании, в ходе которой выявлены массовые нарушения, связанные
с ущемлением прав граждан на получение начального и среднего
профессионального образования в государственных учреждениях
города.
Статьей 26 Всеобщей декларации прав человека провозглашено, что
профессиональное и техническое образование должно быть
общедоступным и бесплатным. Между тем эти права граждан,
закрепленные в статье 43 Конституции Российской Федерации и статье
5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об
образовании", не обеспечиваются. Более того, нарастает
коммерциализация профессионального образования, в связи с чем все
более сужается его доступность.
Вопреки требованиям статьи 16 указанного Закона в правилах
приема в некоторые образовательные учреждения начального и
среднего профессионального образования содержатся
дискриминационные ограничения, такие как регистрация лишь в городе
Москве и Московской области, тестирование, конкурс аттестатов и
другие формы отбора.
Во многих правилах приема в эти учреждения не содержатся
положения об условиях приема, порядке и причинах отчисления.
Вопреки требованиям статей 5, 45 и 50 указанного Закона в
городе Москве получила распространение практика введения денежных
поборов, незаконных штрафов, взимания платы за образовательные
услуги, оказываемые в рамках государственных образовательных
стандартов. Правилами внутреннего распорядка Московского
государственного колледжа информационных технологий, например,
установлено, что восстановление на повторное обучение отчисленных
по неуспеваемости осуществляется только на коммерческой основе.
Также установлена плата за пересдачу студентом экзамена, зачета на
повышенную оценку вне рамок расписания, выполнение обязательных
лабораторных, практических, контрольных работ, программ практики,
пропущенных по неуважительным причинам. В Техникуме автомобильного
транспорта и предпринимательства при поступлении учащихся на
отделение начального профессионального образования по
специальности "Автомеханик" и "Повар-кондитер" не только
проводилось тестирование, но еще и взималась за это плата в
размере 60 рублей. Со студентов спортивно-педагогического колледжа
взималась плата за бланки студенческих билетов и выдачу зачетных
книжек.
Согласно статье 50 Закона Российской Федерации "Об образовании"
обучающиеся должны обеспечиваться стипендиями. Однако в нарушение
Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном
размере оплаты труда" стипендии в подавляющем большинстве
учреждений начального профессионального образования не
выплачивались в течение нескольких лет или выплачивались в
заниженном размере, и это при том, что, по данным Департамента
образования, 70% учащихся данных учреждений составляют дети из
малообеспеченных и неполных семей. Кроме того, в этих учреждениях
обучались 1386 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, которые также лишены были законного права на получение
стипендий.
Вместе с тем на запрос Уполномоченного первый заместитель
руководителя Департамента образования сообщил, что учащиеся
профессиональных училищ получают стипендию в размере 140 рублей, а
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, как и
положено по закону, повышенную - в размере 210 рублей.
В профессиональном училище N 89, где обучались 435 человек,
никто стипендию не получал, так как Департамент образования в I
квартале 2004 года не выделил денежные средства на эти цели. В
смете расходов профессионального училища на 2004 год в графе
"Стипендии" значилось 0 рублей.
В смете расходов профессионального училища N 206 на 2004 год
были заложены следующие статьи: оплата труда государственных
служащих, начисления на оплату труда, продукты питания, стипендии
детям-сиротам, прочие трансферты. В этом учреждении обучается трое
учащихся в возрасте от 18 до 23 лет, имеющих статус детей-сирот.
Причем эти дети как оставшиеся без попечения родителей учитываются
только после достижения возраста 18 лет, и стипендии им
выплачивались почему-то в размере 70 рублей.
Факты невыплаты стипендий выявлены в подавляющем большинстве
профессиональных училищ, а с учащихся, оставшихся без попечения
родителей, профессионального лицея N 343 еще и взимались наличные
денежные средства в сумме 600 рублей в год за охранные услуги.
В личных делах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, зачастую отсутствуют документы, подтверждающие их
статус, не издаются приказы о зачислении на полное государственное
обеспечение. Так, в УВК N 102 обучались 24 ребенка, оставшихся без
попечения родителей, в том числе 10 детей-сирот, из них 17 не были
зачислены на полное государственное обеспечение.
В нарушение статьи 37 Конституции Российской Федерации,
Конвенции Международной организации труда по вопросам защиты
заработной платы во многих учреждениях начального и среднего
профессионального образования практика не оплачивается или
оплачивается в заниженном размере.
В Московском промышленно-экономическом колледже в нарушение
статьи 59 Трудового кодекса Российской Федерации с лицами,
проходящими практику, и работодателями срочные договоры не
заключаются. Абсолютно всем учащимся, в том числе из числа детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, заработная
плата, начисленная в период производственного обучения и
производственной практики, не выплачивается, что является также
грубым нарушением пункта 5 статьи 6 Федерального закона от 21
декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по
социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей".
В профессиональном училище N 28 согласно положению,
закрепленному в уставе, учащиеся получают 75% от заработной платы
за производственную практику, остальные 25% перечисляются на нужды
учреждения.
Профессиональный лицей "Квалитет" заключил договоры о
производственной практике с НИИКНЭТ, ГУП НИИКИМТ, ткацкой
фабрикой, МНТК им. С. Федорова, МОКБ "Марс". Однако в ряде
договоров указано, что суммы, заработанные на практике учащимися,
перечисляются на расчетный счет лицея.
Администрацией профессионального училища N 66 заключен ряд
договоров с ЗАО "Автокомбинат N 41" о прохождении практики, однако
вопрос оплаты труда не оговорен. В Московском художественно-
педагогическом колледже технологий и дизайна в период прохождения
производственной практики студентам выплачивалось лишь 10% от
стоимости оказанных услуг. Аналогичное положение и в других
учреждениях начального профессионального образования.
Ряд образовательных учреждений ЮАО города Москвы
(профессиональные училища N 154, 165, 188) финансовыми документами
об оплате производственного обучения детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, не располагал вовсе.
Проверкой выявлены многочисленные нарушения при отчислении
учащихся из образовательных учреждений. Основаниями для отчисления
служили наличие условного приговора в отношении учащихся, пропуски
занятий свыше трех дней, однократное употребление спиртных
напитков, состояние здоровья и даже невнесение в установленный
договором срок платы. Несовершеннолетние вопреки требованиям
статьи 11 Закона города Москвы от 7 апреля 1999 года N 16 "О
профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в
городе Москве" отчислялись без согласия комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, не выяснялось мнение их
родителей либо законных представителей. Так были отчислены 19
учащихся профессионального училища N 3. В профессиональном училище
N 205 обучающихся отчисляли по состоянию здоровья, что является
грубым нарушением статей 5 и 51 Закона.
По данным Департамента образования, в 2003 году из дневных
учебных заведений выбыли 4559 учащихся, из них в нарушение статьи
24 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской
обязанности и военной службе" 109 человек - в связи с призывом на
военную службу до окончания срока обучения. Однако по данным
начальных и средних профессиональных учреждений одного только ЦАО
города Москвы, из этих учреждений в ряды Российской Армии до
окончания обучения выбыли 219 человек. С причинами такого явления
никто не разобрался.
В нарушение Закона многие учащиеся, в том числе сироты, не
обеспечиваются общежитиями. Лишь у трех учреждений начального
профессионального образования есть общежития на 687 мест, в них
проживали 277 сирот, тогда как общее число обучающихся из числа
лиц данной категории составляло на момент проверки 1386 человек.
Не случайно многие обучающиеся вынуждены ютиться "на птичьих
правах" в детских интернатных учреждениях. В одном только
профессиональном училище N 87, откуда к Уполномоченному поступило
коллективное обращение, обучалось 47 человек из категории детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые
проживали в детских домах системы образования (25 человек) и шесть
человек - в социальном приюте "Отрадное", то есть в учреждении
временного пребывания.
Три образовательных учреждения, куда могут быть устроены дети,
лишившиеся родительского попечения, дают профессиональное
образование по 11 специальностям из 132 существующих в учреждениях
начального профессионального образования в целом по городу, что
существенно ограничивает возможности выбора профессий для детей
данной категории.
Проверкой также установлено, что не выполняется порядок
лицензирования учреждений начального и среднего профессионального
образования. Нередко образовательная деятельность осуществляется
либо без лицензий вообще, либо с ненадлежаще оформленными
лицензиями. Многие учреждения не имеют свидетельства о
государственной аккредитации, не аттестованы.
Уставы многих образовательных учреждений не приведены в
соответствие со статьей 13 Закона Российской Федерации "Об
образовании". В них не содержатся важнейшие параметры
образовательной деятельности, касающиеся прав обучающихся, в том
числе порядка приема, основания для отчисления и восстановления,
что и приводит к повсеместному нарушению их прав на образование.
О деятельности органов опеки и попечительства
по защите прав и интересов детей
О проблемах в работе органов опеки и попечительства уже
достаточно упоминалось в докладах Уполномоченного за предыдущие
годы. Вместе с тем хотелось бы отметить, что со многими органами
опеки и попечительства у Уполномоченного наладились конструктивное
взаимодействие и обмен информацией, проблемы защиты прав детей
решаются совместно.
Заинтересованно, с хорошей отдачей работают муниципалитеты
"Лосиноостровский", "Люблино", "Зюзино", "Кунцево", причем
руководителя и специалистов последнего муниципалитета отличает
заинтересованность в защите прав не только конкретных детей, но и
в решении вопросов защиты прав несовершеннолетних в масштабах
всего города.
В последнее время число детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, состоящих на учете в органах опеки и
попечительства, остается практически стабильным (2002 год - 10533,
2004 год - 9906 человек). Несколько снизилось число таких детей,
выявляемых в течение года (2002 год - 4652, 2004 год - 4460).
В соответствии с Законом города Москвы "Об Уполномоченном по
правам ребенка в городе Москве" Уполномоченный имеет право на
обращение в различные органы власти и управления для устранения
выявленных нарушений прав детей. При этом согласно статье 12
указанного Закона должностные лица органов государственной власти,
органов местного самоуправления в городе Москве обязаны в
двухнедельный срок рассмотреть обращение Уполномоченного, принять
меры к устранению нарушения прав, свобод и законных интересов
детей или конкретного ребенка и уведомить Уполномоченного о
принятых мерах в письменной форме.
Однако приходится констатировать тот факт, что руководители
ряда муниципалитетов не исполняют требования указанного Закона,
допускают неоправданную волокиту в решении вопросов защиты прав
детей.
Так, 15 марта 2004 года из муниципалитета "Зябликово" в
интересах сироты Х-й Е.М. Уполномоченным была запрошена копия
распоряжения о ее направлении в государственное учреждение для
приобщения к материалам дела о предоставлении жилья. Ответ из
муниципалитета причем только после повторного напоминания, получен
лишь 30 июня 2004 года.
В муниципалитет "Отрадное" Уполномоченным 21 мая 2004 года
направлено письмо с просьбой принять меры к защите прав подопечной
Н-й М.В., проживающей в одной квартире с лицом агрессивного
поведения, злоупотребляющим спиртными напитками. Работу по
обращению муниципалитет начал после очередного напоминания лишь
через четыре месяца.
В муниципалитет "Тверской" 17 сентября 2004 года направлено
повторное обращение по заявлению К-й М.А. в защиту права трех
воспитанников школы-интерната N 110 на воспитание в семье. Ответ
получен по истечении двух месяцев.
Органом опеки и попечительства муниципалитета "Печатники" грубо
нарушены сроки рассмотрения обращения Уполномоченного в защиту
интересов С-на В.Н., ответ на которое был направлен спустя три
месяца.
К сожалению, нередко приходится сталкиваться с формальным
отношением со стороны ряда должностных лиц органов опеки и
попечительства к решению вопросов, касающихся защиты прав и
интересов детей, а порой и просто игнорированием их интересов.
Профессиональная деятельность ряда органов опеки и попечительства
вызывает не только недоумение, но и порой человеческое возмущение.
Так, жалобы на формализм, бездушие, непрофессионализм при
решении вопросов по защите прав детей поступают на работников
органа опеки и попечительства муниципалитета "Ивановское".
Заявитель Ш-на Т.В. обратилась за защитой прав двух своих
несовершеннолетних внуков. Мать детей погибла в январе 2004 года,
однако до настоящего времени заявитель не может оформить опеку над
внуками по непонятным ей причинам. Также не принимаются
своевременные и эффективные меры к защите прав несовершеннолетнего
Д-ни С. в связи с уклонением отца от воспитания и материального
содержания ребенка.
Уполномоченный трижды обращался к руководителю муниципалитета с
просьбой решить вопрос об установлении опеки над детьми, однако
получал отписки со ссылками на некое "решение Московской городской
прокуратуры, где на контроле находится данный вопрос",
подчеркивая, что "устройство... будет проведено соответствующими
(?) органами опеки и попечительства города Москвы согласно
действующему законодательству". Вместе с тем местом жительства
детей является жилое помещение в районе Ивановское, в связи с чем
все действия по установлению опеки, а также по защите
имущественных и жилищных прав детей должны быть совершены органом
опеки и попечительства муниципалитета "Ивановское".
В конце концов поступило сообщение, что оснований для лишения
родительских прав отца не имеется, поскольку от своего сына он не
отказывается и имеет желание воспитывать его по своему месту
жительства. В то же время директор НОУ "Православный детский дом
"Павлин" сообщил, что отец за все время пребывания своего ребенка
в детском доме ни разу его не навещал и никакого участия в его
воспитании не принимал. Социальный педагог детского дома
неоднократно по телефону настоятельно приглашал отца навестить
сына и определить его дальнейшую судьбу, однако отец эти
приглашения отклонял. Из телефонных бесед с отцом было
установлено, что он нигде не работает, содержать ребенка не может,
забирать его из детского дома не собирается и сложившееся
положение его вполне устраивает.
Таким образом, до настоящего времени юридический статус ребенка
так и не определен, бабушка детей, не добившись от органа опеки и
попечительства помощи и поддержки, уехала из Москвы, а дети
остались в детском доме.
Совершенно недопустима позиция этого органа опеки и
попечительства и в решении вопросов по защите несовершеннолетних
братьев Д-н. На протяжении длительного времени специалистам
муниципалитета "Ивановское" известно о неблагополучии в семье, где
растут братья, однако тяжелая жизненная ситуация, травмирующая
детей и угрожающая их жизни и здоровью, рассматривается формально
и не в их интересах.
В целях защиты прав детей Уполномоченный был вынужден
обратиться к прокурору ВАО города Москвы с просьбой внимательно
разобраться с каждым фактом нарушения прав детей и принять
эффективные меры к их защите, а также принять меры прокурорского
реагирования в отношении должностных лиц, допустивших длительное
бездействие в вопросах защиты прав несовершеннолетних.
В ходе проверки обращения Уполномоченного окружной прокуратурой
были выявлены нарушения Федерального закона "Об основах системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и
внесено представление руководителю муниципалитета "Ивановское",
ПДН УВД ВАО города Москвы, председателю окружной комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав.
Считаю, что такая позиция органа опеки и попечительства
муниципалитета "Ивановское" не является формой государственной
защиты прав детей, и надеюсь, что Перовская межрайонная
прокуратура и прокуратура ВАО города Москвы возьмут на постоянный
контроль деятельность данного органа опеки и попечительства, а
депутаты муниципального Собрания потребуют от руководителя
муниципалитета подробный отчет о работе по защите прав
несовершеннолетних, проживающих на территории района.
В Москве зарегистрирована несовершеннолетняя Люба М., 1992 года
рождения, родители которой решением Кузьминского районного суда
еще в феврале 2003 года были лишены родительских прав. Однако
органом опеки и попечительства муниципалитета "Выхино-Жулебино"
своевременных мер по устройству несовершеннолетней принято не
было. В связи с этим к Уполномоченному 2 ноября 2004 года
поступило обращение от имени соседей по дому, которые сообщили,
что вначале девочку забрала к себе в Московскую область старшая
сестра, а затем мать, освободившаяся из мест лишения свободы и
продолжающая пьянствовать. Люба проживает с ней и, поскольку
голодает, просит милостыню у магазина "Перекресток". Заканчивая
свое послание, соседи просят: "Спасите ребенка, люди!". На
обращение Уполномоченного из муниципалитета получен ответ, что
Люба проживает у сестры, которая занимается ее воспитанием и
материально содержит, ими рассматриваются документы об оформлении
опеки и, самое поразительное, "устанавливаются причины
несвоевременного устройства ребенка". Позже руководитель
муниципалитета сообщил, что в соответствии с их распоряжением
установлена опека над Любой со стороны ее сестры и добавил, что
ранее опека не была установлена по причине непредставления старшей
сестрой полного пакета документов, и тут же добавляет, что Люба
проживала у сестры с ноября 2002 года. На какие средства содержала
старшая сестра младшую в течение трех лет, ничего не говорится.
Обойден молчанием и вопрос, почему Люба не была своевременно
устроена в детское государственное учреждение.
К Уполномоченному обратился Щ. по вопросу отказа муниципалитета
"Тверской" в установлении опеки над племянницей, воспитанницей
детского дома. Отказ, причем неоднократный, мотивировался тем, что
заявитель не женат и не имеет опыта в воспитании детей. При этом
орган опеки и попечительства располагал полными данными,
характеризующими заявителя лишь с положительной стороны, знал, что
он поддерживает с девочкой теплые родственные отношения, заботится
о ней. И только после обращения Уполномоченного к Тверскому
межрайонному прокурору последним было опротестовано решение
муниципалитета и опека над девочкой установлена. Более того, в
настоящее время Щ. решает вопрос о ее удочерении.
Зачастую длительное содержание воспитанников в приютах, то есть
учреждениях временного содержания, больницах также зависит от
эффективности работы органов опеки и попечительства.
Так, в приюте ЮАО города Москвы 3 воспитанника содержались
более года, а 6 - более восьми месяцев. Все они жители города
Москвы, однако органами опеки и попечительства муниципалитетов
"Текстильщики", "Рязанский", "Южное Тушино", "Бирюлево Восточное",
"Люблино", "Северное Измайлово" не принимались меры к
своевременному устройству детей.
С 20 марта 2003 года содержатся в приюте братья Николай и Юрий
П., мать которых лишена родительских прав, отец от воспитания
детей уклоняется, однако в течение года (на момент проверки 15
апреля 2004 года) мер к их устройству принято не было.
С апреля 2002 года муниципалитетом "Текстильщики" не решен
вопрос дальнейшего устройства Дмитрия Т., 1996 года рождения. И
такие примеры можно продолжить.
Об отсутствии какого-либо взаимодействия в вопросах определения
судьбы детей красноречиво свидетельствует переписка, которая
ведется руководством Тушинской детской городской больницы с
органами опеки и попечительства.
Главный врач больницы В.Ф. Смирнов 2 ноября 2004 года обратился
к руководителю муниципалитета "Зюзино" с письмом, в котором
сообщил, что к ним по акту ОВД района Сокол как неизвестная
доставлена девочка. Однако по сведениям, ставшим им впоследствии
известными, она является Алиной Б., 2004 года рождения. Главный
врач больницы указал, по какому адресу на территории района Зюзино
зарегистрирован ребенок и кто ее мать, в связи с чем просил
принять меры по определению ее дальнейшей судьбы.
Однако из муниципалитета поступил ответ, в котором главному
врачу "разъяснялось" действующее законодательство и дан совет
обратиться в орган опеки и попечительства по месту нахождения
больницы. Действительно, зачем заниматься проблемными родителями и
устройством детей у себя?
Уполномоченному постоянно приходится сталкиваться с тем, что
между муниципалитетами ведутся споры о "территориальной
подведомственности дел", о том, какой орган опеки и попечительства
должен заниматься защитой прав ребенка - по месту первичного
выявления или по месту фактического нахождения ребенка. И все
ссылаются на статьи 121-123 Семейного кодекса. Однако ребенок
может находиться в различных местах и учреждениях: первично
выявлен ОВД одного района, затем переведен в больницу,
расположенную в другом, потом - в дом ребенка в третьем и так
далее.
Представляется, что этот вопрос должен быть разрешен
законодательно путем внесения соответствующих дополнений в Закон
города Москвы от 4 июня 1997 года N 16 "Об организации работы по
опеке, попечительству и патронату в городе Москве", в котором
необходимо более четко прописать полномочия органов опеки и
попечительства по месту регистрации и фактического проживания
ребенка, при перемене места его жительства, осуществлении надзора
за деятельностью опекунов и попечителей, а также предусмотреть
усиление контроля за деятельностью самих органов опеки и
попечительства и повышение их ответственности.
Необходимо обратить особое внимание на организацию работы
органов опеки и попечительства по выявлению и устройству детей,
оставшихся без родительского попечения и попавших в трудную
жизненную ситуацию, защите их прав и законных интересов.
О некоторых вопросах применения постановления Правительства
Москвы от 6 апреля 2004 года N 206-ПП "О ежемесячной
компенсационной выплате отдельным категориям детей,
оставшихся без попечения родителей"
Данным постановлением установлена ежемесячная компенсационная
выплата для отказных, подкинутых и оставленных детей, утвержден
порядок установления и произведения выплаты, в котором оговорено,
что дети, которым указанная выплата установлена, сохраняют право
на ее получение в случае их усыновления.
Вместе с тем в городе сложилась ситуация, когда многие дети из
вышеперечисленных категорий эту выплату не получают, в том числе и
при последующем усыновлении. Прежде всего это связано с тем, что
дети нередко длительное время по различным причинам содержатся в
больницах, а руководители лечебных учреждений о действии данного
постановления не знают и соответственно оформлением выплат не
занимаются.
По данным Департамента здравоохранения города Москвы (далее -
Департамент здравоохранения), в детских стационарах города Москвы
ежегодно находится до 800 детей, оставшихся без попечения
родителей, большинство из которых имеют право на получение
ежемесячной компенсационной выплаты, предусмотренной указанным
постановлением.
Не получают данные выплаты и граждане, усыновившие затем таких
детей. За период действия постановления в 2004 году на территории
муниципалитета "Пресненский", к примеру, было установлено
усыновление 36 детей данной категории. По медицинским показаниям
до момента их усыновления дети находились в специализированном
отделении детской городской клинической больницы N 13. Ежемесячная
компенсационная выплата указанным детям назначена не была. После
усыновления орган опеки и попечительства предоставил всем
усыновителям для предъявления в управления социальной защиты по
месту проживания ребенка в семье справки о статусе
несовершеннолетних и о том, что алименты конкретному ребенку не
назначены и не выплачиваются.
В большинстве случаев усыновители, обратившиеся за ежемесячной
выплатой, получали отказ как в устной, так и в письменной форме.
Мотивом отказа является то, что после усыновления ребенок теряет
статус подкидыша, оставленного, отказного. Так, управлением
социальной защиты населения района Южное Бутово отказано в
назначении пособия гражданке С., усыновившей ребенка, оставленного
матерью в роддоме, так как статус оставленного ребенком утрачен с
даты вступления в силу решения районного суда об усыновлении, а до
момента усыновления ежемесячная компенсационная выплата на ребенка
не назначалась.
Данная проблема требует своего разрешения на уровне органов
исполнительной власти города Москвы, что должно способствовать
развитию форм семейного устройства и воспитания детей, оставшихся
без попечения родителей.
На практике возникает еще одна проблема, касающаяся
усыновленных детей, связанная с действием указанного
постановления. К Уполномоченному обратился руководитель
муниципалитета "Ростокино", куда в свою очередь обратился
усыновитель, который желал бы снять деньги со счета ребенка, на
который до усыновления производились ежемесячные компенсационные
выплаты. В Сбербанке Российской Федерации у заявителя потребовали
предъявить решение суда об усыновлении, что он не захотел сделать,
так как желал сохранить тайну усыновления. Конечно, требование
Сбербанка Российской Федерации правомерно, поскольку сберкнижка и
счет были открыты на имя ребенка, которое после усыновления было
изменено, и усыновителю следовало доказать, что он является
законным представителем несовершеннолетнего. Безусловно, в данном
случае на должностных лиц Сбербанка Российской Федерации
распространяются требования статьи 139 Семейного кодекса, а также
статьи 857 ГК РФ и статьи 26 Федерального закона от 2 декабря 1990
года N 395-1 "О банках и банковской деятельности", которые
гарантируют тайну вкладов своих клиентов, а также иных сведений,
которые стали им известны. Кроме того, при разглашении тайны
усыновления может наступить ответственность, предусмотренная
статьей 155 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК
РФ). Такие вопросы в последнее время возникают постоянно. Полагаю,
что в подобных случаях органы опеки и попечительства должны давать
усыновителям соответствующие разъяснения.
О некоторых вопросах лишения родительских прав
По данным Управления Судебного департамента в городе Москве,
ежегодно растет число рассмотренных гражданских дел о лишении
родительских прав (в 2002 году - 1689, в 2004 году - 1814).
Несмотря на то, что еще в декабре 2003 года, а затем в феврале
2004 года Уполномоченным были направлены письма руководству
Департаментов образования, здравоохранения, социальной защиты
населения города Москвы о недопустимости предъявления требований о
лишении родительских прав родителей, которые отказались от своих
детей в родильных домах, лечебных и иных учреждениях, такая
практика продолжается.
За консультацией по телефону обратились специалисты органа
опеки и попечительства муниципалитета "Вешняки", которые сообщили,
что подготовили материалы о выделении жилого помещения двум
несовершеннолетним, которые находились под опекой и не имели
закрепленного жилья, поскольку матери отказались от них в
родильных домах, дав согласие на их последующее усыновление.
Однако в методическом центре "Детство" Департамента образования
отказались принять документы, ссылаясь на необходимость постановки
вопросов о лишении родительских прав. При этом письмо
Уполномоченного назвали "филькиной грамотой" и потребовали
предъявления исков. Вопрос был разрешен после вмешательства
Уполномоченного, документы на несовершеннолетних приняты.
К Уполномоченному поступают многочисленные обращения
руководителей учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, по вопросу необоснованных требований,
предъявляемых Прокуратурой города Москвы, о лишении родительских
прав родителей, отказавшихся от своих детей в родильных домах,
лечебных и иных учреждениях и давших согласие на их последующее
усыновление, а также родителей, оставивших своих детей в таких
учреждениях.
Суды, как правило, удовлетворяют такие иски, в связи с чем
Уполномоченным были направлены соответствующие обращения Прокурору
города Москвы и Председателю Московского городского суда.
Полагаю, что подобная практика, сложившаяся в городе, не
соответствует действующему законодательству.
Понятие детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их
числа установлено пунктом 1 статьи 121 Семейного кодекса и статьей
1 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной
защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей",
содержащими открытый перечень случаев, при которых ребенок
считается оставшимся без попечения родителей, что не предполагает
фиксацию его статуса в каких-либо документах, удостоверяющих
данный факт.
Несомненно, что отдельные документы (вступившие в законную силу
решения суда о лишении родительских прав, об отмене усыновления, о
признании родителя недееспособным, безвестно отсутствующим и тому
подобное) подтверждают, что ребенок остался без попечения
родителей. Однако они не могут быть признаны единственным
доказательством установления правового статуса ребенка.
Наряду с этим продолжается практика необоснованных отказов в
приеме исковых заявлений о лишении родительских прав и взыскании
алиментов по тем основаниям, что иск предъявлен не по месту
жительства ответчика, чем нарушаются требования пункта 3 статьи 29
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее -
ГПК РФ). Характерным примером является определение судьи
Преображенского районного суда Дегтяревой О.В. от 5 июля 2004 года
о возвращении искового заявления директора детского дома N 46 о
лишении родительских прав и взыскании алиментов с М-к В.В.
Принятие решений о лишении родительских прав лиц, которые
отказались от своих детей и дали согласие на их усыновление,
наносит значительный ущерб и имущественным интересам детей. Как
отмечалось ранее, постановлением Правительства Москвы "О
ежемесячной компенсационной выплате отдельным категориям детей,
оставшихся без попечения родителей" установлены компенсационные
выплаты на детей, не имеющих по действующему законодательству
права на алименты и какой-либо вид пенсионного обеспечения. К
числу таких детей отнесены дети, переданные на воспитание
государству по заявлению матери о согласии на усыновление, так
называемые отказные дети, подкидыши и оставленные по акту об
оставлении ребенка в лечебно-профилактическом учреждении.
Формальный подход к вынесению решений о лишении прав родителей
лишает детей возможности получения данных выплат, а взыскание
алиментов, как показывает практика, в подавляющем большинстве
случаев неосуществимо. В результате дети остаются без материальной
поддержки, установленной Правительством Москвы.
Директор детского дома N 1 ВАО города Москвы незаконно
отказывается принимать детей, оставшихся без попечения родителей,
от которых родители отказались в родильных домах и дали согласие
на их последующее усыновление или на которых составлены акты об
оставлении в родильном отделении, несмотря даже на наличие
путевок, выданных Департаментом образования.
В феврале 2004 года к Уполномоченному обратилась М-ва И.А.,
которая в ноябре 2002 года родила дочь с врожденным генетическим
заболеванием нервной системы. В родильном доме по рекомендации
врачей ею было написано заявление об отказе от родительских прав с
согласием на последующее усыновление ребенка. Однако по
сложившейся практике главным врачом дома ребенка N 5 в суд было
направлено исковое заявление о лишении матери родительских прав.
Поскольку ранее в Департамент здравоохранения направлялось письмо
Уполномоченного о необоснованных исках, предъявляемых в подобных
случаях, исковое заявление в связи с обращением Уполномоченного
детским учреждением было отозвано.
О проблемах защиты прав детей на охрану здоровья
и прав детей-инвалидов
Несмотря на меры, направленные на сохранение и укрепление
здоровья детей, принимаемые различными ведомствами города Москвы,
здоровье детского населения представляет серьезную социальную
проблему. В структуре заболеваемости на первом месте остаются
болезни органов дыхания, на втором - пищеварения, на третьем -
эндокринной системы. Увеличивается контингент диспансерных
больных, выявленных в ходе диспансеризации детского населения. В
структуре причин детской смертности на первом месте стоит гибель
от неестественных причин. Анализ бытовых травм детей
свидетельствует, что на первом месте стоит уличный травматизм, на
втором - бытовой, на третьем - школьный. Решение этой проблемы
требует совместных усилий заинтересованных служб города в целях
проведения мер по профилактике травматизма.
По данным Департамента здравоохранения, I группа здоровья детей
составляет лишь 36,2% (в 2003 году - 37,5%), II группа здоровья -
54,9%, III группа здоровья - 8,9% детского населения.
Отрицательная динамика показателей ортопедической патологии
(сколиозы и нарушение осанки) усугубляется условиями обучения в
школах, где нередко не соблюдаются нормы СанПиН по учебным
нагрузкам.
Органы социальной защиты населения, здравоохранения и
образования еще не осуществляют должного взаимодействия и не
обеспечивают взаимного информирования о детях-инвалидах. По данным
Департамента здравоохранения, число детей-инвалидов "снижается" и
составляет в 2004 году 18055 детей, в то же время, по данным
Департамента социальной защиты населения, на 1 января 2005 года их
число составляет 28,4 тысячи, и если в 2003 году впервые признаны
детьми-инвалидами 3494 человека, то в 2004 году - 3719 человек,
что составляет рост на 6,5%.
По сведениям Департамента социальной защиты населения,
индивидуальные программы реабилитации (ИПР) разработаны лишь для
6657 детей-инвалидов, что составляет 6,8% общего числа
разработанных ИПР. Еще в 2003 году Прокуратурой города Москвы
вносилось представление руководству Департамента социальной защиты
населения об устранении нарушений законодательства о социальной
защите детей-инвалидов. В указанном представлении отмечалась
неудовлетворительная работа по разработке ИПР. Об этой проблеме
речь шла и в докладе Уполномоченного за 2003 год. Однако положение
не меняется.
В особенно неблагополучном положении оказываются дети-сироты и
дети, оставшиеся без попечения родителей, за которых заступиться
кроме государственного опекуна, коим является администрация
детских домов-интернатов, некому. Но и ей зачастую не до этого.
Ознакомление с работой двух детских домов-интернатов (N 15 и
28) системы социальной защиты населения показало, что ни в одном
из них ИПР не разработаны. Правда, в детском доме-интернате N 15
имеется реабилитационный корпус, оборудование которого на момент
посещения заканчивалось, и программы должны были быть составлены.
Образовательные учреждения для детей-инвалидов размещены
неравномерно, без учета социального заказа. Так, в ЦАО города
Москвы находится 13 таких учреждений, а в ЗАО - только 2.
Существует диспропорция между интернатными учреждениями и школами
(из 23 специальных (коррекционных) учреждений I-VI видов только 3
школы).
Не во всех детских учреждениях созданы необходимые условия для
содержания детей-инвалидов. Ознакомление с деятельностью детского
дома-интерната N 28 с участием главного специалиста отдела
организации медицинской помощи детям Департамента здравоохранения
показало, что медицинское обеспечение воспитанников осуществляется
неудовлетворительно. В ходе выборочной проверки историй болезни
установлено, что при поступлении ребенка комиссионный осмотр
врачами-специалистами, антропометрия и оценка физического развития
ребенка не проводятся, не всегда вносится в диагноз сопутствующая
патология. При остром заболевании не устанавливается диагноз,
ребенок остается в группе, не обеспечивается наблюдение за ним до
выздоровления, регулярный контроль за выполнением врачебных
назначений. В историях болезни отсутствуют утвержденные
действующими нормативными документами программы медико-психолого-
педагогической реабилитации детей. Не осуществляется должный
контроль за санитарно-гигиеническими мероприятиями в группах.
Имеющаяся реабилитационная база используется неполностью из-за
отсутствия медицинского персонала. Медсестра водолечебницы,
например, работает два дня и два дня отдыхает, за смену
обеспечивает процедурами до 7 детей, а содержится в доме-интернате
свыше 460 детей. Не используется в полном объеме
физиотерапевтическая аппаратура. Практически все дети нуждаются в
массаже и ЛФК, но не имеют возможности их получать.
Вопреки требованиям статьи 11 Федерального закона от 24 ноября
1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации" индивидуальные программы реабилитации детям-инвалидам в
этом учреждении не разрабатываются вовсе, о необходимости их
разработки директор дома-интерната не осведомлен, что
свидетельствует о недостаточном ведомственном контроле или
отсутствии такового вообще.
Обращает на себя внимание то, что в помещениях, где содержатся
дети, особенно "лежачие", неуютно. "Ползающие" дети-инвалиды не
имеют обуви. Как пояснили сотрудники дома-интерната, по их мнению,
детям это не нужно, поскольку они находятся на ковре, хотя ковер
небольшого размера, остальной пол покрыт линолеумом. У ряда детей
тряпками привязаны руки к животу, некоторые колготками привязаны к
стульям. Как пояснили директор и обслуживающий персонал, это
делается в интересах детей, якобы для их же безопасности.
Между тем статьей 30 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992
года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан
при ее оказании" установлено, что меры физического стеснения
применяются только в тех случаях, формах и на тот период времени,
когда иными методами невозможно предотвратить действия,
представляющие непосредственную опасность для больного или других
лиц.
Ограничительные меры и меры физического стеснения применяются
только при условии госпитализации лиц в стационар и являются
крайними мерами, применяемыми вынужденно, когда другие меры
неэффективны. При этом о формах и времени применения мер
физического стеснения должна делаться запись в медицинских
документах. Ничего подобного в данном учреждении нет, и вся
обстановка свидетельствует о том, что это обыденная вещь, к
которой все привыкли. Об этом же свидетельствует и поступившее к
Уполномоченному заявление от имени сотрудников дома-интерната, в
котором приводятся факты неудовлетворительного отношения к детям,
в чем пришлось убедиться воочию, и этот сигнал послужил одним из
оснований для посещения данного детского учреждения.
На основании договора директора детского дома-интерната с
Московским муниципальным банком - Банком Москвы (Тихвинское
отделение) проводится комплексное расчетно-кассовое обслуживание
счета детского учреждения, на который зачисляются пенсии детей-
инвалидов, 25% от поступающих пенсий перечисляются на счета детей.
Между тем согласно дополнительному соглашению от 1 августа 2001
года начисление процентов по ежедневному остатку денежных средств
на счете детского дома-интерната производится в размере 10%. От
общей суммы начисленных средств 97% банк перечисляет на основной
счет бюджета города Москвы в Московский муниципальный банк - Банк
Москвы, а 3% перечисляется на счет детского дома-интерната, то
есть накопление процентов на счетах детей осуществляется в размере
этих 3%. Копии данных документов переданы в Прокуратуру города
Москвы для организации проверки законности данного договора.
О региональном банке данных о детях-сиротах и детях,
оставшихся без попечения родителей, вопросы усыновления
таких детей
Статьями 20-21 Конвенции ООН о правах ребенка и статьями 123-
124 Семейного кодекса установлено, что при устройстве детей,
оставшихся без попечения родителей, приоритет отдается семейным
формам воспитания, при этом при усыновлении детей должен быть
обеспечен приоритет российским гражданам.
Но, к сожалению, уровень усыновления российскими гражданами в
силу различных причин остается пока низким. В 2004 году
посторонними российскими гражданами усыновлено 46,6% детей,
оставшихся без попечения родителей, иностранными гражданами -
38,8%, что на 28,3% больше, чем в 2002 году. Сетования иностранных
агентств, занимающихся вопросами усыновления российских детей, на
то, что наши дети-сироты страдают от отсутствия квалифицированной
медицинской помощи, на деле ничем не оправданы. Из общего числа
усыновленных иностранными гражданами российских детей (386) на
усыновление взят лишь один ребенок-инвалид.
Департамент образования в своем анализе об устройстве детей,
оставшихся без попечения родителей, отмечает, что процент детей,
устроенных в семьи, остается на одном уровне в течение последних
трех лет и в 2004 году составил 66% от общего числа выявленных
детей данной категории. Такой вывод является не только надуманным,
но и искажает действительное положение дел по вопросу семейного
устройства детей, поскольку усыновление детей отчимами и мачехами
не может свидетельствовать о действительной численности детей,
лишенных попечения родителей и устроенных на воспитание в семью,
поскольку из семьи их никто и не изымал. На момент усыновления
ребенок фактически уже находится и воспитывается в определенной
семье и, следовательно, нет проблемы выбора ни формы устройства
ребенка, ни конкретной семьи, куда ребенок мог бы быть передан на
воспитание. С ребенком проживает один из его родителей, постоянно
осуществляющий о нем заботу и попечение.
В целях улучшения ситуации с обеспечением приоритета российских
усыновителей в декабре 2004 года в Семейный кодекс внесены
изменения и дополнения, которые снимают ограничения, связанные с
доходом усыновителя, размером его жилой площади, и направлены на
облегчение процедуры усыновления детей, оставшихся без попечения
родителей, для российских граждан, в первую очередь процедуры
усыновления детей отчимами и мачехами.
К Уполномоченному обратилась гражданка Г-ва Я.В., которая
познакомилась с двухлетним воспитанником дома ребенка N 5 Матвеем
У. в детской городской больнице N 13 им. Филатова, где находилась
на лечении ее несовершеннолетняя дочь. Заявительница установила с
ребенком взаимный прочный контакт, полюбила мальчика, привязалась
к нему, а затем изъявила желание его усыновить, получив заключение
органа опеки и попечительства.
Однако в доме ребенка ей сообщили, что она не может усыновить
мальчика, поскольку уже подготовлены документы на его усыновление
иностранными гражданами и даже назначен день судебного заседания.
Таким образом, возник спор о праве граждан на усыновление ребенка.
При этом зарубежные кандидаты в усыновители с ребенком ни разу не
встречались, факт личного общения усыновителей с усыновляемым
ребенком в нарушение пункта 2 статьи 125 Семейного кодекса
отсутствовал.
Учитывая, что статья 124 Семейного кодекса отдает приоритет при
усыновлении российским гражданам, постоянно проживающим на
территории России, Уполномоченному пришлось активно вмешаться в
эту ситуацию и обратиться в Московский городской суд с просьбой
отложить слушание дела до решения вопроса о приеме региональным
оператором государственного банка данных о детях, оставшихся без
попечения родителей, документов на российского кандидата в
усыновители и последующей работе с ним в соответствии с
действующим законодательством, а также в Прокуратуру города Москвы
с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования. Прокуратурой
города Москвы были оперативно приняты меры к недопущению нарушений
законодательства. В последующем Матвей У. был передан на
усыновление в семью жительницы Москвы.
По-прежнему в подавляющем большинстве детских учреждений их
сотрудники выполняют обязанности органов опеки и попечительства,
заполняя за них анкеты на воспитанников для формирования
регионального банка данных на детей, оставшихся без попечения
родителей.
Остро стоит проблема устройства ВИЧ-инфицированных детей,
содержащихся в доме ребенка N 7, особенно их передачи на
воспитание в семью. И здесь явная недоработка регионального банка
данных. За период работы 6 воспитанников данного дома ребенка были
переданы на усыновление российским гражданам и четверо - под опеку
родственников. Между тем региональный банк данных не направил ни
одного кандидата в усыновители. Устройство таких детей в семью
явилось результатом работы органов опеки и попечительства.
ОВД района Чертаново Южное 25 сентября 2003 года был обнаружен
ребенок женского пола, находящийся в социально опасном положении.
По сведениям гражданки А-й И.А., зарегистрированной в городе
Москве, выявленная несовершеннолетняя является ее дочерью - А-й
Е.А., 2000 года рождения. Однако в предъявленном свидетельстве о
рождении, выданном органом ЗАГС города Херсона (Украина),
содержатся исправления, сделанные от руки, данные о ребенке и
сведения о родителях не соответствовали сведениям, которые
сообщила о себе женщина, назвавшаяся матерью. Эти обстоятельства
не позволили установить фамилию, имя и отчество
несовершеннолетней, дату и место ее рождения, а также родителей
ребенка, в связи с чем возникли трудности с ее устройством.
Распоряжением руководителя муниципалитета "Чертаново Южное" от 26
ноября 2003 года девочка помещена в дом ребенка N 17 на полное
государственное обеспечение. Орган опеки и попечительства занялся
вопросом определения статуса ребенка, однако, не установив его на
протяжении длительного времени, обратился в июле 2004 года за
помощью к Уполномоченному. Необходимая консультация по дальнейшим
действиям была дана. Вместе с тем в аппарат Уполномоченного стали
поступать звонки от женщины, желающей взять девочку под опеку,
которая ссылалась на то, что данные о ребенке находятся в
региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения
родителей. На вопрос, каким образом сведения на неустановленного
ребенка попали в банк данных, специалист органа опеки и
попечительства ответил невразумительно, однако подтвердил, что
сведения о ребенке переданы ими. Таким образом, были грубо
нарушены требования статьи 6 Федерального закона от 16 апреля 2001
года N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся
без попечения родителей".
В сентябре 2004 года Уполномоченный обратился в Прокуратуру
города Москвы с просьбой принять меры реагирования по поводу
разглашения тайны усыновления газетой "Жизнь", в которой
опубликована статья под названием "Старики усыновили малыша", где
были указаны подлинная фамилия усыновителей и место их жительства.
Какова же была реакция Прокуратуры? Уполномоченным получен ответ,
из которого следует, что изучение материалов показало, что
"усыновление соответствует интересам несовершеннолетнего". У
Уполномоченного тоже не возникало никаких сомнений в том, что
интересы ребенка соблюдены в полной мере, но речь в обращении
Уполномоченного шла совсем о другом. И одна строчка из ответа о
том, что ОВД отказался возбудить уголовное дело на основании
пункта 2 части 1 статьи 24 УПК РФ, ни о чем не говорит. Не дано
никакой оценки обоснованности принятого решения, действиям
редакции газеты, не принято никаких мер (представления,
предостережения или других) по поводу беспардонной публикации,
нанесшей моральную травму усыновителям, права которых на тайну
усыновления защищены не были.
К Уполномоченному в 2004 году поступило несколько заявлений
российских граждан, желающих усыновить ребенка. И во всех
обращениях одни и те же жалобы на то, что им предлагают на
усыновление либо ВИЧ-инфицированных детей, либо детей, страдающих
отягощенными формами заболеваний.
Несвоевременному устройству детей в семью нередко способствует
бездействие органов опеки и попечительства, руководства детских
учреждений, сотрудников ОВД в вопросах своевременного установления
правового статуса детей.
Распоряжением главы управы Ярославского района от 30 сентября
1999 года направлен на полное государственное обеспечение и
помещен в дом ребенка К-в А., 1999 года рождения. Одинокая
несовершеннолетняя мать ребенка, по сведениям ОВД, трагически
погибла в Тверской области, в связи с чем сотрудники ОВД
отказались заводить разыскное дело, ссылаясь на ничем не
подтвержденный факт смерти матери. Таким образом, из-за волокиты,
допущенной сотрудниками ОВД Ярославского района, ребенок в течение
пяти лет не мог быть переданным на усыновление, воспитываться в
семье, получая заботу близких, а также лишен права на получение
пенсии по случаю потери кормильца. По рекомендации Уполномоченного
руководство дома ребенка обратилось с просьбой об оказании помощи
в розыске свидетельства о смерти матери в отдел ЗАГСов Минюста
России. Помощь была оказана, и лишь в октябре 2004 года был
установлен правовой статус мальчика.
К Уполномоченному обратилась В. в интересах двух детей,
содержащихся в условиях стационара неоправданно длительное время.
Ознакомление с личными делами детей в Тушинской городской детской
больнице показало, что дети были помещены по актам ОВД, родители
находятся в местах лишения свободы. Своевременных мер по
установлению их статуса и переводу в детское учреждение принято не
было. Фактически вся жизнедеятельность детей проходит в условиях
детской кроватки бокса больницы, где они учатся сидеть, а затем
стоять и ходить, не получая должного воспитания и развития.
С учетом актуальности проблемы устройства детей на семейные
формы воспитания представляется необходимым рассмотреть вопрос об
установлении выплаты единовременного денежного пособия при
усыновлении ребенка гражданами Москвы, как это сделано в ряде
российских регионов.
О вопросах взаимодействия органов и учреждений системы
профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних
В 2004 году преступность среди несовершеннолетних по сравнению
с предыдущим 2003 годом увеличилась на 9,9% (с 2905 до 3193),
также увеличилось число несовершеннолетних, привлеченных к
уголовной ответственности, на 4% (с 3419 до 3557). За
беспризорность и бродяжничество задержано 18422 подростка, из них
2292 (12%) - жители Москвы. Из общего числа доставленных в органы
внутренних дел несовершеннолетних правонарушителей 1443 совершили
общественно опасные действия до достижения возраста уголовной
ответственности, 6699 доставлены за употребление спиртных
напитков, 640 - за употребление наркотических, психотропных либо
одурманивающих веществ.
Из 2155 осужденных подростков 56,5% совершили тяжкие и особо
тяжкие преступления, 55,5% совершили преступления в группе.
Увеличивается количество осужденных девочек, число которых
составляет 10% от общего числа осужденных; количество осужденных
несовершеннолетних, воспитывавшихся вне семьи, составило 6%; ранее
уже были судимы 8,9% несовершеннолетних, из них к условной мере
наказания приговорено 138 человек (6,4%). Практически каждый
третий из числа осужденных подростков не учился и не работал.
По данным Департамента социальной защиты населения, в 2004 году
в детские городские больницы было госпитализировано 7805
беспризорных несовершеннолетних. После проведения медицинского
обследования и лечения в приюты в 2004 году было направлено 4142
человека, остальные несовершеннолетние были возвращены в семьи,
переданы в учреждения образования.
На 1 января 2005 года в приютах города находилось 877 детей, из
них 40% составляют дети, самовольно ушедшие из семьи, 12% - дети,
покинувшие детские дома и школы-интернаты, 3% - заблудившиеся и
подкинутые дети, 12% - дети, оставшиеся без попечения родителей,
30% - дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, 3% -
беспризорные дети.
В органы внутренних дел города Москвы за совершение
правонарушений доставлено 49963 несовершеннолетних жителя города
Москвы (рост по сравнению с 2003 годом составил 64,8%).
Проблемам профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних в городе уделяется постоянное внимание. Эти
проблемы были предметом обсуждения на заседаниях Правительства
Москвы, коллегии Департамента образования, координационном
совещании правоохранительных органов в Прокуратуре города Москвы.
Благодаря принятым мерам в городе удалось стабилизировать уровень
детской безнадзорности, но вместе с тем межведомственное
взаимодействие и координация этой деятельности должным образом не
налажены.
Ознакомление с работой домов ребенка, социальных приютов и
центров реабилитации органов социальной защиты населения показало,
что в деятельности органов внутренних дел, и прежде всего их
подразделений по делам несовершеннолетних, допускаются
многочисленные нарушения при обнаружении беспризорных и
безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, при
различных обстоятельствах.
Требования Федерального закона "Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и приказа МВД
России от 22 мая 2000 года N 569 "Об утверждении инструкции по
организации работы подразделений по делам несовершеннолетних
органов внутренних дел" не выполняются. Этим приказом утверждена
форма составления акта о доставлении подкинутого или
заблудившегося ребенка (приложение 15). На деле акты составляются
в произвольном виде. Выборочное изучение свыше 50 актов показало,
что только шесть из них соответствуют требованиям вышеназванного
приказа.
Кроме того, совместным приказом Министерства здравоохранения
Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской
Федерации от 20 августа 2003 года "О взаимодействии учреждений
здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской
помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел"
утверждена форма акта выявления и учета беспризорного и
безнадзорного несовершеннолетнего, который также не выполняется.
Вместо этого в подавляющем большинстве случаев составляются
акты о выявлении несовершеннолетнего, находящегося в социально
опасном положении, которые не предусмотрены никакими нормативными
актами ни федерального, ни городского уровня.
Такое отношение со стороны работников органов внутренних дел,
проявляемая ими небрежность создают дополнительные трудности в
установлении правового статуса ребенка, в связи с чем
администрация детского учреждения вынуждена идти "на поклон" опять
в тот же отдел внутренних дел, где был составлен акт, и просить
переписать его по установленной форме.
Наряду с этим во многих актах, составленных даже по
утвержденной форме, не указываются необходимые данные о факте
обнаружения ребенка, сведения, кому он передан, и другая
информация, и создается впечатление, что младенца подкинули прямо
в отдел внутренних дел. Нередко используются старые образцы
бланков актов, которые содержат ссылки на недействующий приказ МВД
России N 180.
Составляются акты о доставлении подкинутых детей в возрасте 13-
16 лет, которые могут дать о себе информацию (назвать свой адрес,
данные о родителях). Так, 18 марта 2004 года дежурным по станции
"Аэропорт" Московского метрополитена был составлен акт о
доставлении подкинутого ребенка на тринадцатилетнего Ч-на А.Д.,
который сообщил, где прописан и с кем проживает.
Не выполняются требования приказа МВД России N 569 об
обязательном уведомлении органов опеки и попечительства по месту
выявления ребенка, куда должен высылаться экземпляр акта. Это
приводит к тому, что при помещении несовершеннолетнего в дом
ребенка возникают споры между муниципалитетами, кому выносить
распоряжение о помещении ребенка на полное государственное
обеспечение: по месту выявления ребенка или по месту нахождения
детского учреждения. Такие споры продолжаются длительное время,
что отрицательно сказывается на вопросах своевременного устройства
нуждающихся в этом детей.
Самое главное, составление актов о выявлении
несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении,
лишает детей права на своевременное назначение ежемесячных
компенсационных выплат, предусмотренных для отказных и подкинутых
детей в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 6
апреля 2004 года N 206-ПП.
Органами опеки и попечительства с участием работников ПДН
составляются акты об отобрании несовершеннолетнего ребенка в тех
случаях, когда отобрание ребенка производится при непосредственной
угрозе его жизни или здоровью в соответствии со статьей 77
Семейного кодекса, но в этих актах также не указывается, куда
помещен ребенок.
Практически всеми государственными органами, учреждениями для
детей, оставшихся без попечения родителей, органами опеки и
попечительства отмечаются многочисленные факты несвоевременного
выявления детей, оставшихся без попечения родителей, однако, как
свидетельствуют статистические данные о работе комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав, ПДН органов внутренних дел, в
городе Москве совершенно не действует статья 5.36 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -
КоАП РФ), предусматривающая ответственность за нарушение порядка
или сроков представления сведений о несовершеннолетнем,
нуждающемся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение для
детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей.
В соответствии с КоАП РФ протоколы должны составляться
должностными лицами органов внутренних дел. Однако вследствие
отсутствия взаимодействия органов внутренних дел с органами опеки
и попечительства сведения о детях, оставшихся без попечения
родителей, поступают к последним спустя длительное время. Вопрос
же о привлечении к ответственности лиц, не сообщивших о
несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, ни разу
никем не ставился. Поэтому несвоевременная передача сведений о
таких детях стала нормой.
На заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав муниципалитета "Замоскворечье" 13 октября 2004 года по
обращению руководства школы N 1258, где обучаются двое детей К-ко,
1994 и 1996 годов рождения, был рассмотрен материал на их отца К-
ко К.В., который не занимается воспитанием детей, а их мать
умерла. На протяжении более двух лет в школе видели, что дети
приходили на занятия неопрятные, часто ко второму или третьему
уроку, не имели необходимых школьных принадлежностей, на уроках
засыпали, не успевали по предметам, а также отмечали, что отец вел
себя по отношению к учителям агрессивно, устраивал скандалы. Из
акта обследования жилищно-бытовых условий от 18 октября 2004 года
видно, что квартира К-ко находится в антисанитарном состоянии:
кран и душ в ванной комнате, санузел не работают. У детей нет
места отдыха, постельного белья и постельных принадлежностей. Дети
пояснили, что боятся отца, всегда голодные, отец дает им еду один
раз в день, в основном хлеб и иногда молоко, ни разу не ели
домашней горячей пищи, питались гнилыми овощами, которые отец
приносил с рынка.
Указанной комиссией вынесено решение об отобрании детей и на
органы опеки и попечительства возложена обязанность обеспечить их
временное устройство.
В этой связи возникает вопрос, где все это время были
руководство и учителя школы, медперсонал учреждения
здравоохранения, когда один из детей был доставлен в больницу в
тяжелом состоянии с диагнозом "круп", однако отец не оставил
ребенка на лечение, забрав его из больницы. Неужели никто в
детской поликлинике не знал, в каких условиях проживают дети, и
надо было ждать столько времени, наблюдая страдания детей,
проживающих в нечеловеческих условиях, чтобы решить их судьбу?
На профилактическом учете в органах внутренних дел находится
6461 неблагополучный родитель, только в течение 2004 года органами
внутренних дел выявлено и поставлено на учет 4774 таких родителя.
При обсуждении вопросов профилактики детской безнадзорности и
беспризорности на всех уровнях отмечалась крайне неэффективная
работа комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав,
начиная с работы Московской городской межведомственной комиссии и
заканчивая районными комиссиями. При этом констатировалось, что
Закон города Москвы "О комиссиях по делам несовершеннолетних и
защите их прав" не работает, комиссии не укомплектованы
специалистами.
Такое положение отмечается на протяжении последних двух лет и
сейчас, в 136 комиссиях города работают лишь 136 ответственных
секретарей и ни одного специалиста. Это не может не сказываться на
эффективности работы головного органа координации профилактики
правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних, каковым
является соответствующая комиссия. На территории СВАО города
Москвы, например, расположено 111 учреждений (служб) профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в их числе
Центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей
ГУВД города Москвы (ЦВСНП), специальное учебно-воспитательное
учреждение для детей с девиантным поведением, 16
специализированных учреждений органов социальной защиты населения,
что свидетельствует о достаточной загруженности комиссий округа,
однако в них нет ни одного специалиста.
На заседаниях комиссий рассмотрено 11919 вопросов, из них более
половины (59,5%) - вопросы профилактики правонарушений и 27,3% -
вопросы о защите прав несовершеннолетних. Кроме того, рассмотрено
2926 дел по защите прав и законных интересов несовершеннолетних,
715 подростков возвращены в учебные заведения.
Поступившая к Уполномоченному из Московской городской
межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав информация по итогам работы комиссий за 2004 год, к
сожалению, не содержит никаких данных о проблемах работы как
городской, так и районных комиссий. Отсутствует какой-либо анализ
имеющихся в работе комиссий недостатков, слабо показан опыт работы
конкретных комиссий.
Из отчета о работе комиссий в 2004 году следует, что комиссиями
проведена 2391 проверка воспитательной и профилактической работы с
несовершеннолетними, в том числе 1221 - в образовательных
учреждениях, 340 - в ПДН органов внутренних дел, 21 - в
спецшколах. Однако, что было вскрыто в ходе проверок, какие
выявлены нарушения прав и интересов несовершеннолетних, остается
неизвестным. Информация больше базируется на сведениях
Департаментов социальной защиты населения и здравоохранения, ГУВД
города Москвы и менее всего отражает деятельность комиссий по
делам несовершеннолетних и защите их прав. Отсутствуют какие-либо
постановочные вопросы, необходимые для совершенствования работы
комиссий и укрепления их кадрового состава.
На заседаниях комиссий рассмотрено 1892 жалобы и заявления, в
том числе 166 - поступивших от несовершеннолетних. Однако анализ
данных обращений и их причины не раскрываются. На заседаниях
комиссий обсуждены вопросы в отношении 8438 несовершеннолетних, из
них 5454 (64,6%) составляют школьники, причины такого явления
также не проанализированы.
Вместе с тем при ознакомлении с деятельностью комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав муниципалитета "Замоскворечье"
установлены нарушения, которые присущи, видимо, и другим
комиссиям. При ознакомлении с протоколами были выявлены нарушения
действующего законодательства. Так, например, на заседании
комиссии 21 октября 2004 года был рассмотрен материал на
несовершеннолетнего М., который 18 мая 2004 года совершил кражу на
сумму 1550 евро и 6000 рублей. Как следует из справки,
предоставленной ОВД, вынесено постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела, однако сам материал в нарушение
статьи 12 Закона города Москвы от 27 апреля 2001 года N 20 "О
комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" в комиссию
представлен не был, поэтому обоснованность принятого решения не
проверялась, комиссия данный материал также не истребовала.
Ни в одном протоколе не содержится данных о том, что
несовершеннолетние и их родители в соответствии со статьей 12
Закона города Москвы "О комиссиях по делам несовершеннолетних и
защите их прав" ознакомлены с поступившими в комиссию материалами.
При рассмотрении всех материалов комиссия выносит постановления о
постановке родителей на учет с указанием сроков, не
предусмотренных никаким законодательством, например, на 6 месяцев,
на 1 год.
Нередко вопросы на комиссии рассматриваются формально, из
протоколов и постановлений невозможно понять, присутствовали ли
родители несовершеннолетнего, чье поведение обсуждалось на
заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав,
представители школы, профессионального училища, где обучается
несовершеннолетний.
Так, на заседании комиссии рассматривался вопрос о совершении
правонарушения подростком Б., который систематически допускал
прогулы занятий в профтехучилище, причем его поведение обсуждалось
повторно. Постановлением комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав он опять был предупрежден и поставлен на учет в
комиссии сроком на 12 месяцев. Непонятно, почему
несовершеннолетний не был поставлен на учет ранее, и не известно,
были ли на заседании комиссии его родители или законные
представители. Никаких мер к родителям принято не было.
За 9 месяцев 2004 года комиссией было рассмотрено 8 протоколов
об административных правонарушениях на родителей, из них 7 - по
статье 5.35 КоАП РФ на родителей, не исполняющих обязанностей по
содержанию и воспитанию несовершеннолетних, и 1 - по статье 20.22
КоАП РФ на родителей, чьи дети появлялись в состоянии опьянения
или распивали алкогольную продукцию, потребляли наркотические
средства или психотропные вещества в общественных местах. По
сравнению с указанным сроком 2003 года число таких протоколов
увеличилось вдвое (3 протокола по статье 5.35 КоАП РФ и 1 - по
статье 20.22 КоАП РФ). Однако этот вопрос специально на заседаниях
комиссии не рассматривался, причины не анализировались.
Между тем имеется и положительный опыт в работе комиссий.
Например, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав
муниципалитета "Даниловский" ЮАО города Москвы проводит проверки
учреждений по выявлению нарушений законодательства, направленного
на защиту интересов и здоровья несовершеннолетних, их
нравственного и духовного развития. Так, при проведении проверки
компьютерного клуба "Империя МВ" установлено, что в зале ожидания
клуба, где находились и несовершеннолетние, в доступном для всех
месте среди развлекательных журналов находился журнал эротического
содержания "Зона отдыха: взрослые страницы". В компьютерном клубе
"Фантон-инвест" в нарушение установленных правил, запрещающих
допуск к играм лиц моложе 18 лет, несовершеннолетние играли на
игровом автомате с денежным выигрышем.
Можно отметить положительную работу и окружной комиссии по
делам несовершеннолетних и защите их прав ЮАО города Москвы,
которой изучаются различные вопросы защиты прав
несовершеннолетних. Так, в 2004 году изучался вопрос о состоянии
детского травматизма, вопрос взаимодействия органов опеки и
попечительства с другими учреждениями системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по исполнению
законодательства, направленного на защиту несовершеннолетних от
насилия и жестокости в семье. Было выявлено, что не все комиссии
по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы внутренних
дел, органы опеки и попечительства владеют полной информацией о
количестве уголовных дел, возбужденных в отношении родителей или
лиц, их заменяющих. Ни органы опеки и попечительства, ни органы
дознания, ни сотрудники органов внутренних дел не информируют
органы опеки и попечительства о таких фактах, хотя после
возбуждения уголовного дела и осуждения родителя за нанесение
побоев ребенку дети остаются в семье. Поведение такого родителя
никто не контролирует. Такое положение дел послужило основанием
для обсуждения данного вопроса на заседании окружной комиссии.
Крайне сужено проведение общепрофилактических мероприятий,
направленных на предупреждение семейного неблагополучия. Вопросы
сохранения биологической семьи и оздоровления ситуации в ней не
находят достойного места ни в законодательстве, ни на практике.
Дети годами находятся в условиях, угрожающих их жизни и здоровью,
меры к нерадивым родителям применяются с запозданием примерно на 4-
9 лет.
Считаю, что необходимо законодательно установить
ответственность за бездействие каждого субъекта, участвующего в
профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и
оценивать работу не по тому, сколько протоколов оформлено на
ребенка или родителя или предъявлено исков (причем неважно, каких,
лишь бы числом побольше, как это делается сегодня), а по ее
результатам. Например, в своей информации префектура ЦАО города
Москвы сообщает, что за совершение правонарушений в ЦВСНП были
доставлены 224 несовершеннолетних. Наилучших результатов по
помещению несовершеннолетних в ЦВСНП достигли ОВД районов
Краснопресненский, Арбат, Мещанский и Хамовники, а ОВД района
Якиманка не поместил в ЦВСНП ни одного подростка. То есть опять
эффективность работы оценивается по количеству, а были ли
основания для помещения этих подростков в ЦВСНП, законно ли их
помещение и кто виноват в совершении ими правонарушений, это
неважно.
Возможно, необходимо внести соответствующие дополнения в КоАП
РФ, установив ответственность муниципальных и государственных
служащих, на которых возложены обязанности по защите прав и
интересов ребенка.
Такая ответственность в настоящее время установлена только по
вопросам усыновления, но на практике она не применяется.
В органы внутренних дел в течение 2004 года были доставлены
17996 подростков, живущих в государствах - участниках Содружества
Независимых Государств (далее - страны СНГ), из них 6485
подросткам требовалась помощь со стороны государства. В ЦВСНП были
помещены 907 детей - жителей стран СНГ и 19 содержались в приютах.
Работу по возвращению детей - жителей стран СНГ к месту
фактического проживания осложняет отсутствие должного понимания
остроты и важности данной проблемы со стороны сотрудников
посольств и консульств стран СНГ, которые часто игнорируют
обращения об оказании помощи по установлению и подтверждению
личности воспитанников приютов и выдаче свидетельств о регистрации
их рождения для направления к постоянному месту жительства. Так,
например, за 2003 год сотрудниками одного из московских приютов в
консульства и посольства стран СНГ было направлено 41 обращение,
на которые получен всего один ответ.
Нарушения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей
По сравнению с 2003 годом в 3,5 раза увеличилось количество
обращений к Уполномоченному детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, а также лиц из их числа с просьбой об
оказании помощи в решении жилищной проблемы. Эти обращения
являются результатом длительного бездействия образовательных
учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, органов опеки и попечительства, причем не только в
сложных ситуациях, но и в абсолютно бесспорных случаях, когда
рассмотрение жилищных вопросов затягивалось не на недели и месяцы,
а на годы. При этом совершенно не принимается в расчет то
обстоятельство, что выпускники сиротских учреждений в прямом
смысле находятся на улице, а каждый день и каждая ночь несут
угрозу их жизни и здоровью. Считаю недопустимым, когда жилищные
права детей-сирот, выпускников детских домов, установленные
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и
нормативными правовыми актами города Москвы, нарушаются не
мошенниками, а государством, хотя согласно статье 2 Конституции
Российской Федерации "человек, его права и свободы являются высшей
ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и
гражданина - обязанность государства".
Анализ обращений показывает, что в ряде случаев постановление
Правительства Москвы "О мерах по социальной поддержке и защите
прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, -
выпускников детских домов и школ-интернатов" не исполняется, хотя
зачастую усматриваются бесспорные основания для предоставления
жилья детям этой категории.
Николай Ж., 1981 года рождения, родился в городе Москве.
Одинокая мать отказалась от него в родильном доме, и до достижения
совершеннолетия он находился на полном государственном обеспечении
в детских сиротских учреждениях города Москвы. В 1997 году Николаю
Ж. как выпускнику детского дома была предоставлена комната в
коммунальной квартире, от которой он отказался, в комнату не
вселялся и в ней не регистрировался. Однако после аннулирования в
1999 году смотрового талона на указанную комнату другой жилой
площади ему так и не предоставили, и до 2004 года Николай Ж.
постоянного места жительства не имел, проживал у друзей и
случайных знакомых.
Наталья В., 1986 года рождения, в возрасте 4-5 лет была
доставлена в Московский приемник-распределитель для
несовершеннолетних, а затем передана под опеку. В связи с
отсутствием документов, подтверждающих место жительства ребенка,
она на время опеки была зарегистрирована на жилой площади опекуна.
В июле 2001 года опекун вместе с подопечной переехали на новое
место жительства и были зарегистрированы в городе Орехово-Зуево
Московской области. Пунктом 2 распоряжения главы управы
Бескудниковского района от 2 июля 2001 года N 561а об оформлении
обмена было предусмотрено предоставление несовершеннолетней
Наталье В. жилого помещения в городе Москве по окончании опеки.
В феврале 2002 года распоряжением главы управы Бескудниковского
района опекун Натальи В. был освобожден от своих обязанностей,
однако органы опеки и попечительства не предприняли никаких
действий по дальнейшему жизнеустройству Натальи В. и
предоставлению ей жилья. В результате бездействия должностных лиц
она несколько лет проживала у посторонних граждан в городе Орехово-
Зуево, нигде не училась, не работала, средств к существованию не
имела. К тому же в октябре 2004 года родила ребенка.
Андрей Г., 1971 года рождения, после лишения одинокой матери
родительских прав с 1980 по 1989 год находился на полном
государственном обеспечении и воспитывался в различных сиротских
учреждениях города. Из однокомнатной квартиры, где он ранее
проживал с матерью, был выписан. Однако по окончании пребывания на
государственной форме воспитания Андрей Г. был выпущен в никуда, а
его личное дело администрацией детского дома N 50 утеряно. На
протяжении 15 лет (с 18 и до 33 лет), не имея жилья, скитался по
квартирам друзей, случайных знакомых или проживал в квартирах
граждан, у которых делал ремонт. Для решения его жилищного вопроса
сотрудникам аппарата Уполномоченного пришлось провести огромную
работу по восстановлению утраченных детским домом документов.
Сергей Б., 1980 года рождения, проживал вместе с родителями, 4
братьями и сестрами в пятикомнатной квартире. После лишения в 1990
году отца и матери Б-х родительских прав дети были направлены в
образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей. За период пребывания Сергея Б. в детском доме
квартира в городе Москве в 1995 году была обменена матерью на
квартиру в городе Орехово-Зуево Московской области, а в 1997 году
- на дом в деревне Ершово Рязанской области.
В мае 1998 года Сергей Б. закончил пребывание в школе-интернате
N 3, однако в связи с отсутствием жилья был вынужден скитаться по
друзьям и случайным знакомым. Через год он совершил кражу и был
осужден к 6 годам лишения свободы. В сентябре 2004 года Сергей Б.
как лицо, не нуждающееся в полном отбывании назначенного судом
наказания, и за добросовестное отношение к труду освобожден
условно-досрочно.
Елена С. родилась 1 мая 1982 года в городе Москве и вместе с
одинокой матерью, А-вой Н.В., и 4 несовершеннолетними братьями А-
ми была зарегистрирована и проживала в трехкомнатной квартире в
городе Москве. В 1991 году Елена С. в связи с уклонением матери от
воспитания и материального содержания дочери была направлена в
социальный приют, а затем в детский дом N 5, в котором находилась
до 2001 года.
В сентябре 1993 года мать Елены С. была лишена родительских
прав в отношении дочери, однако в октябре 1994 года произвела
обмен квартиры в Москве на квартиру в городе Балашихе Московской
области. По окончании пребывания на государственной форме
воспитания администрация детского дома N 5 в 2001 году возвратила
Елену С. для проживания в город Балашиху в квартиру к матери,
лишенной родительских прав. Мать, А-ва Н.В., и до настоящего
времени продолжает вести аморальный образ жизни, злоупотребляет
спиртными напитками. Задолженность по оплате коммунальных платежей
составляет 51900 рублей.
В связи с невозможностью совместного проживания с матерью,
лишенной родительских прав, Елена С. с годовалой дочерью живут в
городе Москве в квартире посторонних граждан, которые в период ее
пребывания в детском доме брали Елену С. в свою семью на выходные
и праздничные дни.
Полна трагизма судьба бывших воспитанников школы-интерната
Андрея К-ко и Сергея Д-ва, которые в связи с бездействием
администрации школы-интерната на протяжении 8 лет были вынуждены
проживать в психиатрической больнице N 5, так как их некуда было
выписать в связи с отсутствием жилья.
В 2004 году Уполномоченный в целях восстановления нарушенных
жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей, лиц из их числа был вынужден более 30 раз обращаться в
Московскую городскую межведомственную комиссию по делам
несовершеннолетних и защите их прав по решению их жилищных
вопросов. Хочется отметить, что по всем обращениям указанной
комиссией были вынесены положительные решения и нарушенные
жилищные права граждан этой категории восстановлены.
Сложившаяся практика применения постановления Правительства
Москвы "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских
домов и школ-интернатов" позволила на протяжении 5 лет эффективно
решать вопросы по обеспечению жильем детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.
В ходе ознакомления с работой детских учреждений Департамента
социальной защиты населения для детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, по вопросам защиты прав и интересов
воспитанников установлено, что на многих воспитанников отсутствуют
распоряжения муниципалитетов (ранее - районных управ) о
направлении детей, родители которых отказались от них, в
государственные учреждения на полное государственное обеспечение,
а в имеющихся распоряжениях отсутствуют требования о закреплении
либо выделении жилой площади в соответствии с постановлением
Правительства Москвы N 797 при выпуске указанной категории
граждан. Таким образом, выпускники, которые могут жить
самостоятельно, а такие факты имеются, не пользуются возможностью
получить жилье.
В этой ситуации прежде всего обращает на себя внимание
отсутствие должного взаимодействия указанных учреждений с органами
опеки и попечительства. Дважды, 22 июля 2002 года и 23 декабря
2002 года, директор детского дома-интерната N 15 обращался к главе
управы района Соколиная гора с просьбой издать распоряжение о
помещении на полное государственное обеспечение и обеспечении
жилой площадью по окончании пребывания в государственном
учреждении воспитанника Д-ка В.В., 1987 года рождения, от которого
отказались родители в роддоме. Однако обращение оставлено без
ответа.
На просьбу директора детского дома-интерната издать
распоряжение о помещении на полное государственное обеспечение и
обеспечении жилой площадью в отношении Н-вой М.А., 1984 года
рождения, глава управы района N 3 Зеленоградского
административного округа города Москвы 6 ноября 2002 года ответил,
что для издания распоряжения об обеспечении жилой площадью
необходимо представить заключение медицинской комиссии о том, что
Н-ва М.А. может проживать самостоятельно. Аналогичный ответ
поступил из управы Алексеевского района в отношении воспитанницы Д-
ко О.А.
Таким образом, органы опеки и попечительства предъявляют
необоснованные требования и выносят распоряжения об устройстве
детей, оставшихся без попечения родителей, без учета постановления
Правительства Москвы N 797 о предоставлении выпускникам жилых
помещений, видимо, считая, что если несовершеннолетний находится
на воспитании в учреждении социальной защиты населения, то зачем
такому ребенку жилая площадь.
О защите детей от информации, пропаганды и агитации,
наносящей вред их здоровью, нравственному
и духовному развитию
Если говорить сегодня о самом большом уроне, который мы понесли
за последние годы, так это то, что поколение, входящее в жизнь,
поставлено буквально на грань выживания не только физического, но
и нравственного. Вакханалия насилия, жестокости, садизма, эротики
и порнографии в средствах массовой информации стала обыденным
явлением, а некоторые газеты превратились в инструмент пропаганды
проституции и гомосексуализма. Надо ли удивляться постоянно
возрастающему уровню безнравственности в детской среде?
Прокуратурой города Москвы в связи с актуальностью данной
проблемы в июле 2004 года была проведена проверка исполнения
законодательства, направленного на защиту детей от распространения
информации, наносящей вред здоровью детей, их нравственному и
духовному развитию или пропагандирующей насилие, жестокость,
порнографию, наркоманию и иное антиобщественное поведение.
В ходе проверки установлены многочисленные нарушения
действующего законодательства. Так, в киноафишах, журналах,
анонсирующих репертуар кинотеатров, не соблюдаются требования к
возрастной классификации аудиовизуальных произведений (журналы
"Ваш досуг", "Енот-полоскун", газеты "Звездный бульвар",
"Молодежная газета Северного административного округа" и другие).
В ходе проверки также выявлены многочисленные грубые нарушения
запрета на распространение рекламы алкогольных напитков и табачных
изделий, а также на размещение торговых предприятий, реализующих
алкогольную и табачную продукцию, ближе 100 метров от детских,
учебных, спортивных и культурных организаций. Непонятно, почему
руководство детских садов N 1648, 1666, школ N 480, 471, 617, 1150
и 1816, профессиональных училищ N 41, 42, 74, гимназий N 457 и
1503, рядом с которыми размещена реклама алкогольной продукции и
табачных изделий, не принимало меры к устранению нарушений в
соответствии со статьей 16 Федерального закона от 18 июля 1995
года N 108-ФЗ "О рекламе".
Широкое распространение получила торговля эротическими
изданиями на улицах Москвы, авто- и железнодорожных вокзалах. При
этом многие периодические издания, систематически и в значительных
объемах публикующие эротические материалы и иллюстрации к ним,
эксплуатирующие интерес несовершеннолетних к сексу, не
зарегистрированы в качестве специализированных эротических
изданий. Многие названия рубрик и статей, размещаемых в указанных
изданиях, носят откровенно сексуальный, физиологический и циничный
характер, способствуют сексуальному возбуждению несовершеннолетних
и провоцируют их на раннее начало половой жизни.
В Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1
"О средствах массовой информации" указывается на недопустимость
использования СМИ для пропаганды порнографии, культа личности,
насилия и жестокости. Фактически только на бумаге охраняет детей
от изобилия эротики и порнопродукции и Федеральный закон от 27
июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации". Вместе с тем эти Законы декларативны,
разрозненны, не содержат необходимого правового механизма контроля
за соблюдением законодательства и адекватных мер ответственности
за их нарушение.
В пункте 20 Основных направлений государственной семейной
политики, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от
14 мая 1996 года N 712 (в редакции Указа Президента Российской
Федерации от 5 октября 2002 года), содержится положение о "запрете
на изготовление, распространение и рекламирование печатных
изделий, изображений, видеокассет или иных изделий,
пропагандирующих порнографию, культ насилия или жестокости".
Вместе с тем это положение до сих пор не реализовано.
Хотя в городе Москве за последние пять лет число уголовных дел,
возбужденных по статье 242 УК РФ (незаконное распространение
порнографических материалов или предметов), возросло в 4,5 раза
(2000 год - 81, 2004 - 363), нравственная безопасность детей, их
физическое и психическое развитие не обеспечиваются. На
федеральном уровне закон, защищающий нравственное воспитание
подрастающего поколения, отсутствует, а потому будет увеличиваться
количество порнопродукции и, как следствие, продолжится
развращение несовершеннолетних.
О необходимости совершенствования законодательства
Федеральным законом N 122-ФЗ внесены изменения в Закон
Российской Федерации от 9 декабря 1991 года N 205-1 "О
государственной пошлине", которым предусмотрено, что за совершение
действий, связанных с приобретением гражданства Российской
Федерации, а также за государственную регистрацию актов
гражданского состояния и другие юридически значимые действия,
совершаемые органами записи актов гражданского состояния, пошлина
зачисляется в федеральный бюджет.
В пункте 10 статьи 5 Закона Российской Федерации "О
государственной пошлине" предусматривалось, что субъекты
Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные
льготы по уплате государственной пошлины для отдельных категорий
плательщиков. При принятии Федерального закона N 122-ФЗ данная
статья осталась без изменения. В связи с этим был принят Закон
города Москвы от 14 июля 2004 года N 46 "О дополнительных льготах
по уплате государственной пошлины", на основании которого органы
местного самоуправления, государственные и муниципальные
учреждения, действующие в интересах несовершеннолетних, а также
опекуны и попечители несовершеннолетних освобождались от уплаты
государственной пошлины за выдачу документов в органах ЗАГС,
выдачу детям заграничных (общегражданских) паспортов,
свидетельствование подлинности подписи опекунов, верности копий
свидетельств о рождении детей, оформление документов, связанных с
приобретением несовершеннолетними гражданства Российской
Федерации, а также за проставление апостиля и во многих других
случаях. Все эти действия необходимы для защиты прав и интересов
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Аналогичные законы по упорядочению взимания пошлины за
действия, производимые в интересах детей, лишенных родительского
попечения, были приняты в ряде субъектов Российской Федерации.
Однако далее был принят Федеральный закон от 2 ноября 2004 года
N 127-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового
кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные
акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу
отдельных законодательных актов (положений законодательных актов)
Российской Федерации", где госпошлине придан статус налогового
сбора, а не платежа как раньше, и она стала относиться к
федеральным сборам. Таким образом, дополнительный доход идет
теперь в бюджет Российской Федерации.
Считаю, что на федеральном уровне необходимо урегулировать
вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины как
государственных опекунов детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, так и физических лиц - опекунов и попечителей
таких детей (к примеру, в настоящее время за оформление
гражданства взимается пошлина в размере 1000 рублей).
Федеральным законом N 122-ФЗ внесены существенные изменения в
Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной защите
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В
изменениях предусматривается, что субъектам Российской Федерации
надлежит принять нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
питания, материального, стипендиального и иного обеспечения
воспитанников и учащихся образовательных, лечебных учреждений,
учреждений социальной защиты, находящихся в ведении субъекта
Российской Федерации.
Полагаю, что в городе Москве должен быть принят закон о защите
прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Этот
закон, кроме того, должен содержать нормы о бесплатном обучении
этой категории детей на подготовительных курсах высших учебных
заведений, учредителем которых является Правительство Москвы,
зачислении их на полное государственное обеспечение, порядке и
формах реализации жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, праве на бесплатный проезд в городском
пассажирском транспорте, возможности бесплатного оздоровления в
летний период и тому подобное.
Работа по подготовке указанного проекта закона города Москвы
уже активно ведется председателем комиссии по социальной политике
Московской городской Думы З.Ф. Драгункиной совместно с
Уполномоченным.
О нарушении жилищных прав граждан и их детей, проживающих
в общежитиях
В 2004 году увеличилось количество обращений к Уполномоченному
о нарушении прав граждан и их детей, проживающих в общежитиях.
При изучении документов выявлены факты нарушений прав граждан и
их детей при ордеровании общежитий во время передачи их в
муниципальный фонд.
Подобные нарушения уже отмечались Уполномоченным в предыдущих
ежегодных докладах.
Зачастую перед ордерованием общежития без каких-либо законных
оснований руководство предприятий и организаций переселяет семьи
из занимаемых ими жилых помещений в другие, меньшей площади, а
освободившееся жилье предоставляет людям, никогда не имевшим
отношения к данным предприятиям или организациям.
К Уполномоченному обратились пять семей из общежития ОАО
"Свобода", расположенного по адресу: Алтуфьевское шоссе, д. 40а, в
целях восстановления конституционных и жилищных прав своих
несовершеннолетних детей.
Например, С-ва Н.Е., проработавшая на предприятии более 25 лет,
вместе с двумя разнополыми несовершеннолетними детьми,
зарегистрированными в данном общежитии, длительное время занимала
две комнаты 16,5 кв. м и 13,7 кв. м в двухкомнатной квартире. При
передаче общежития в жилищный фонд города Москвы решением
администрации и профсоюзного комитета ОАО "Свобода" С-вой Н.Е. на
семью из трех человек была выделена только комната 16,5 кв. м, а
другая комната, площадью 13,7 кв. м, была предоставлена С-й Т.С.
Таким образом, ОАО "Свобода" и префектурой СВАО города Москвы при
выдаче ордера С-й Т.С. были допущены нарушения постановления
Правительства Москвы от 25 октября 1994 года N 976-ПП "О мерах,
направленных на совершенствование использования общежитий",
предусматривающего выдачу ордеров гражданам на изолированное
помещение по факту проживания в данном общежитии при соблюдении
нормы предоставления жилой площади на каждого человека. Данное
обстоятельство отражено в определении Верховного Суда Российской
Федерации от 24 мая 2002 года по конкретному гражданскому делу о
признании недействительным ордера и признании права на жилую
площадь.
Из определения Верховного Суда Российской Федерации следует,
что предоставление жилого помещения невозможно, если оно не
является свободным и предоставляется не по факту проживания.
В настоящее время в Бутырском районном суде города Москвы
рассматривается дело по искам жильцов общежития ОАО "Свобода".
К Уполномоченному обращаются жильцы общежитий, находящихся в
аварийном состоянии, с жалобами на бездействие администрации
предприятий, являющихся собственниками этих зданий.
В крайне тяжелой ситуации оказались жители общежития ОАО
"Московский пивоваренный завод". С 1991 года общежитие,
расположенное по адресу: 1-й Варшавский проезд, д. 1а, подлежит
ликвидации из-за несоответствия здания установленным санитарным и
техническим требованиям.
Территория, где располагается здание, является промышленной
зоной ЮАО города Москвы. Рядом с общежитием находятся цеха с
аммиачными установками, коптильни и асфальтовый мини-завод для
ремонта кольцевой автодороги, из-за работы которых содержание
углекислого газа в воздухе превышает допустимую концентрацию.
Неблагоприятная экологическая обстановка пагубно сказывается на
состоянии здоровья взрослых и несовершеннолетних жителей
общежития.
Заместитель главного государственного санитарного врача по
городу Москве в ЮАО своим постановлением от 4 апреля 2003 года
оштрафовал заместителя директора ОАО "Московский пивоваренный
завод" на сумму 2000 руб.
Однако никаких мер по переселению граждан до сих пор не
принимается.
Ни Прокуратура города Москвы, ни органы местного самоуправления
не находят оснований для вмешательства в данную ситуацию, а между
тем 18 семей с детьми на протяжении последних 14 лет вынуждены
проживать в нечеловеческих условиях, ставя под угрозу свою жизнь и
здоровье.
Очень характерным примером нарушения нормы предоставления жилья
в общежитиях (часть 1 пункта 11 Примерного положения об
общежитиях, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от
11 августа 1988 года N 328) является ситуация с жильцами общежития
ФГУП ГКНПЦ им. М.В. Хруничева.
Так, семьи из трех человек в данном общежитии занимали комнаты
по 13 кв. м, а семьи из четырех - 17 кв. м. Такие жилищные условия
неприемлемы, особенно для детей, которые вынуждены ютиться на
одной кровати с родителями, не имеют места для игр и письменного
стола, который просто некуда поставить.
По данному делу Уполномоченным было направлено информационное
письмо прокурору Первой Московской прокуратуры по надзору за
исполнением законов на особо режимных объектах, который
незамедлительно отреагировал и проверил все изложенные факты,
после чего им было внесено представление на имя руководителя
предприятия об устранении выявленных нарушений жилищного
законодательства и взят под личный контроль вопрос ордерования
общежития ФГУП ГКНПЦ им. М.В. Хруничева и улучшения жилищных
условий граждан, проживающих в нем.
Таким образом, при своевременном вмешательстве органов
прокуратуры вопросы восстановления нарушенных прав граждан могут
быть решены в соответствии с действующим законодательством.
До сих пор не имеет правового регулирования проблема
обеспечения общежитием или служебной жилой площадью бывших членов
семей военнослужащих.
К сожалению, жилищным законодательством не прописаны жилищные
права бывших супругов и детей военнослужащих. Многие семьи
безуспешно отстаивают свои конституционные права в судах, которые,
как правило, руководствуются не статьей 40 Конституции Российской
Федерации, гарантирующей каждому гражданину Российской Федерации
право на жилище, а Федеральным законом от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ
"О статусе военнослужащих".
Типичным примером такой ситуации может являться нарушение прав
несовершеннолетнего М-ва Л.Р.
После четырех лет брака с военнослужащим А-вым Р.Р. М-ва Е.С.
вместе с ребенком, 1996 года рождения, в 2002 году лишилась
регистрации и единственного жилья на территории Российской
Федерации. А-в Р.Р. после расторжения брака обеспечен общежитием
семейного типа, а его собственный сын фактически стал бомжем.
По иску Никулинского межрайонного прокурора города Москвы
Никулинский районный суд города Москвы своим решением снял с
регистрационного учета М-ву Е.С. с детьми, хотя в мотивировочной
части решения судья и указал, что "суд согласен с тем, что права
детей ущемляются".
Где теперь должны проживать М-ва Е.С. и ее ребенок от брака с А-
вым Р.Р., кто возьмет на себя обязанность по обеспечению их
жильем, осталось за пределами судебного решения.
По ходатайству Уполномоченного жилищный вопрос данной семьи
рассматривался в префектуре ЗАО города Москвы, однако префектура
не нашла достаточных оснований для обеспечения жильем семьи М-вой
Е.С.
Имеют место факты нарушения прав военнослужащих и их детей на
обеспечение жилой площадью по месту службы.
Так, в 1996 году воинской частью N 5128 семье О-вых было
предоставлено место в общежитии Земельно-строительного
университета. В 1999 году О-вов А.С. был переведен в воинскую
часть N 3795, где он служит и в настоящее время. Воинская часть N
3795 за неимением площади не смогла предоставить жилье семье О-
вых, которые до 2003 года вынуждены были оставаться жить в
общежитии Земельно-строительного университета без законных на то
оснований. После обращения О-ва А.С. в Московский гарнизонный
военный суд его исковое заявление об обязании командира войсковой
части N 3795 предоставить жилое помещение было удовлетворено 1
декабря 2003 года.
Однако данное решение суда исполнено не было. Только после
вмешательства Уполномоченного ситуация сдвинулась с места и
появились варианты ее разрешения, а вопрос был взят под личный
контроль командующим войсками Московского военного округа
внутренних войск МВД Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод, что далеко не всегда
принцип государственной защиты прав и свобод граждан,
гарантированный Конституцией Российской Федерации, определяет
содержание деятельности ряда чиновников и руководителей
предприятий, от которых зависит восстановление интересов детей.
К сожалению, с принятием нового Жилищного кодекса положение
лиц, проживающих в общежитиях, значительно ухудшится.
Расширены основания, по которым людей можно будет выселить из
общежитий без предоставления им другой жилой площади. В перечне
граждан, не подлежащих выселению без предоставления другого жилого
помещения, отсутствует такая нуждающаяся в государственной защите
группа населения, как одинокие лица с проживающими вместе с ними
несовершеннолетними детьми, а значит, в скором будущем мы станем
свидетелями роста бездомных среди несовершеннолетних.
Кроме того, по новому Жилищному кодексу выселению из общежития
без предоставления другого жилого помещения подлежат все
пользователи, прекратившие трудовые отношения, уволенные со службы
независимо от причины увольнения и закончившие обучение.
При переходе прав собственности на специализированные жилые
помещения, а также передаче такого жилого помещения в управление
другому юридическому лицу договор найма будет прекращаться.
Анализируя данную проблему, приходим к выводу, что жилищная
реформа ухудшила положение прежде всего малообеспеченных и
социально незащищенных групп населения, рядовых тружеников, чьи
жилищные условия не отвечают даже минимальным социальным
стандартам. Теперь они лишены государственной поддержки при
изменении их жизненной ситуации, что противоречит конституционным
нормам и принципам социальной справедливости.
О нарушении прав и законных интересов детей в связи
с внесением изменений в часть первую Гражданского кодекса
Российской Федерации
Совершенно очевидно, что Жилищный кодекс, вступивший в силу 1
марта 2005 года, имеет явно выраженную антисоциальную
направленность и в первую очередь преследует цель защитить права
собственников жилых помещений.
Но наибольший вред правам и интересам детей способно причинить
применение новой редакции пунктов 2 и 4 статьи 292 ГК РФ,
вступившей в силу 1 января 2005 года в связи с принятием
Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 213-ФЗ "О внесении
изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской
Федерации".
В соответствии с редакцией пункта 4 статьи 292 ГК РФ,
действовавшей до 31 декабря 2004 года, отчуждение жилого
помещения, в котором проживали несовершеннолетние члены семьи
собственника, если при этом затрагивались их права или охраняемые
законом интересы, допускалось только с согласия органа опеки и
попечительства.
Органы опеки и попечительства от имени государства выполняли
охранительно-контролирующую функцию с той целью, чтобы при
совершении собственником сделки с жильем, в котором проживали
несовершеннолетние, не нарушались права и законные интересы детей,
не ухудшались их жилищные условия и качество жизни.
Недобросовестные риелторы и приобретатели жилья в процессе
"работы" с нерадивыми родителями, ведущими асоциальный образ
жизни, способными злоупотребить своими родительскими правами,
вынуждены были использовать "обходные схемы", чтобы избежать
обращения в органы опеки и попечительства для получения согласия
на сделку с жильем, где проживают несовершеннолетние.
Одна из наиболее распространенных в последнее время схем
состояла в следующем. Подбиралась "проблемная" московская семья,
имеющая в собственности жилье, где родители уклонялись от
воспитания детей, оставляли их без родительского попечения в силу
асоциального поведения или психического расстройства, законные
представители несовершеннолетних состояли на учете в органах по
защите прав детей, но еще не были лишены родительских прав или
ограничены в них.
На членов семьи, прежде всего, на имя детей, за бесценок
приобреталось негодное, не отвечающее санитарным и техническим
требованиям жилье в Подмосковье или областях, граничащих с
Московской областью. В приобретенное жилое помещение
перерегистрировались несовершеннолетние из неблагополучной семьи и
их родители. Затем проводилось отчуждение московской квартиры.
При этом если несовершеннолетний являлся сособственником
московского жилья, согласие на сделку испрашивалось в органе опеки
и попечительства по новому месту регистрации ребенка, если же
несовершеннолетний не был сособственником, а имел лишь право
пользования, согласие органа опеки и попечительства не требовалось
вовсе.
Так, например, к Уполномоченному обратилась У., бабушка и
опекун малолетнего Алексея, 2003 года рождения. Отец ребенка,
хронический алкоголик, получил в связи со сносом по договору мены
новую московскую квартиру, в которой никого на праве собственности
не зарегистрировал, а прописался с сыном на жилую площадь в городе
Серпухове, которую ему приобрели посредники по сделке. Затем
беспрепятственно обменял московскую квартиру на жилье в городе
Серпухове, где вскоре был убит.
Малыш, как и прежде, проживает с бабушкой в городе Москве. Из-
за отсутствия московской прописки у ребенка возникли проблемы с
лечением и дошкольным образованием. Бабушка У. и ее внук находятся
на грани нищеты. Шансов добиться в суде восстановления прав
ребенка на квартиру в Москве практически нет.
Новая редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ допускает продажу
квартир, принадлежащих родителям несовершеннолетних, без
предварительного согласия органа опеки и попечительства.
Такое согласие теперь требуется, только если органу опеки и
попечительства известно, что в жилом помещении проживают дети
собственника, находящиеся под опекой или попечительством, либо
несовершеннолетние члены семьи собственника, оставшиеся без
попечения родителей, и если при этом затрагиваются права или
охраняемые законом интересы ребенка. Между тем механизм
предварительного выяснения таких обстоятельств законом не
предусмотрен.
Правительство Российской Федерации и ряд депутатов
Государственной Думы - авторы новой редакции пункта 4 статьи 292
ГК РФ обосновывали ее тем, что:
1) согласие органа опеки и попечительства на отчуждение жилья
значительно затрудняет оборот жилых помещений в целом и ипотечные
правоотношения в частности;
2) защита прав и законных интересов детей в силу пункта 1
статьи 64 Семейного кодекса возложена на родителей;
3) "презумпция недобросовестности" родителей противоречит
основам гражданского права;
4) имеют место злоупотребления специалистов органов опеки и
попечительства при даче согласия на отчуждение жилья.
Ранее, учитывая неспособность (от 0 до 14 лет) или ограниченную
способность (от 14 до 18 лет) несовершеннолетних защищать свои
права, законом были установлены дополнительные меры защиты прав
ребенка государством. Это институт опеки и попечительства и его
согласие на совершение родителями ребенка сделок по отчуждению
имущества.
На письмо Уполномоченного от 23 июля 2004 года N АГ-2-1860/4 на
имя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации
Д.А. Медведева о недопустимости принятия поправки в статью 292 ГК
РФ пришел ответ за подписью помощника Президента Российской
Федерации И.И. Шувалова от 27 сентября 2004 года N А4-14372Пиш, в
котором, в частности, говорилось:
"По мнению Правительства Российской Федерации, в условиях
отсутствия нормативно-правовых актов, регламентирующих понятие
нарушения интересов несовершеннолетних членов семьи собственника
жилого помещения, органы опеки и попечительства зачастую
необоснованно запрещают отчуждение жилых помещений, не неся при
этом никакой материальной ответственности. В тех случаях, когда
органы опеки и попечительства все же выдают разрешение родителям
на отчуждение жилых помещений, перед родителями ставятся
трудновыполнимые условия, не всегда отвечающие интересам
несовершеннолетних детей. Таким образом, необходимость получения
согласия органа опеки и попечительства на сделку не может
рассматриваться как эффективный способ защиты прав
несовершеннолетних при отчуждении жилого помещения".
Действительно, защита прав и интересов ребенка возлагается
прежде всего на его родителей. Однако родители не вправе
представлять интересы своих детей, если органом опеки и
попечительства установлено, что между интересами родителей и детей
имеются противоречия (пункт 2 статьи 64 Семейного кодекса).
Государство гарантирует ребенку право на защиту от злоупотреблений
со стороны родителей (пункт 2 статьи 56 Семейного кодекса).
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6
марта 2003 года N 119-О говорится, что установленный действующим
законодательством специальный порядок отчуждения жилых помещений,
в которых проживают дети, соответствует конституционному принципу
защиты детства (статьи 38 и 45 Конституции Российской Федерации) и
гарантирует несовершеннолетним охрану и государственную защиту их
прав и законных интересов, в том числе защиту от злоупотреблений
со стороны родителей (пункт 2 статьи 56 и пункт 2 статьи 64
Семейного кодекса).
Новая редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ лишает всякой правовой
защиты от злоупотреблений со стороны родителей при сделках с
жильем огромное число несовершеннолетних, реально нуждающихся в
государственной поддержке, то есть детей, живущих в
неблагополучных семьях, в которых родители не лишены родительских
прав или не ограничены в родительских правах, но используют свои
права не в интересах ребенка, о чем в силу объективных причин
неизвестно органу опеки и попечительства.
Е.Я., мать несовершеннолетнего Александра, 1994 года рождения,
страдающая тяжелым заболеванием головного мозга, осложненным
хроническим алкоголизмом, продала свою трехкомнатную квартиру на
Профсоюзной улице (в одном из престижных районов Москвы) площадью
46,6 кв. м за 523000 рублей (по ценам БТИ), предварительно сняв
сына с регистрационного учета в городе Москве. Е.Я. состояла на
учете в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав с
2000 года как нерадивая мать, не занимающаяся воспитанием и
содержанием несовершеннолетнего. Постановлением главы управы
района Теплый Стан было отказано Е.Я. в выдаче разрешения на
отчуждение жилья.
Заранее, с целью избежать нового обращения в орган опеки и
попечительства муниципалитета "Теплый Стан", риелторы приобрели
для семьи Е.Я. квартиру в городе Чехове стоимостью 53000 руб. и
сняли мать и ее ребенка с регистрационного учета.
В дальнейшем глава Чеховского района Московской области, не
вдаваясь в подробности сделки, дал согласие на отчуждение квартиры
в городе Москве.
Судья Чеховского городского суда Московской области Л.И.
Новосельнева, рассмотрев 4 марта 2004 года заявление об
оспаривании действий главы Чеховского района Московской области,
отказала в его удовлетворении, указав, что "постановление главы
Чеховского района носит разрешительный, а не обязывающий
характер", "оспариваемым решением главы Чеховского района
распоряжение имуществом ребенка не осуществлялось".
Все попытки Е.Я. добиться восстановления в суде жилищных прав
своего сына остались безрезультатными.
В 2003 году в России свыше 60000 родителей лишены родительских
прав, а 172779 неблагополучных родителей состоят на учете в
органах внутренних дел, и это только те, кто попал в поле зрения
органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних.
Авторы поправки к пункту 4 статьи 292 ГК РФ вопреки Конвенции
ООН о правах ребенка и российскому законодательству превратили
ребенка из самостоятельного субъекта права в объект родительской
власти.
Родители могут оставить детей без жилья не только умышленно, но
и в силу других причин: болезненного состояния; руководствуясь
благими пожеланиями, совершая рискованные действия в целях
приобретения лучшего жилья, например, отчуждение жилого помещения
и размещение вырученных средств в банках. Такие действия родителей
нарушают конституционное право ребенка на жилище или создают
реальную угрозу его нарушения. Поэтому государство во всех случаях
должно проверять, используют ли родители свои права во благо
ребенка.
Новая редакция пункта 4 статьи 292 ГК РФ не учитывает, что
собственниками жилого помещения могут являться не родители, а иные
члены семьи несовершеннолетнего (бабушка, дедушка, дядя, тетя и
т.д.). В данной ситуации указанные лица получают возможность
отчуждать жилье без согласия органа опеки и попечительства.
Утверждения о том, что "презумпция недобросовестности"
родителей противоречит основам гражданского права и что защита
прав и законных интересов несовершеннолетних во всех случаях
возлагается на их родителей, а не на органы опеки и
попечительства, не соответствуют пункту 2 статьи 56 и пункту 2
статьи 64 Семейного кодекса и статьям 1157, 1167 ГК РФ, в
соответствии с которыми отказ от наследства несовершеннолетним
допускается с предварительного разрешения органа опеки и
попечительства, а раздел наследства, если среди наследников
имеются несовершеннолетние граждане, осуществляется с участием
органа опеки и попечительства.
Отказ органа опеки и попечительства выдать согласие на
совершение сделки с жилым помещением не является абсолютным и
может быть обжалован заинтересованными лицами в суд.
При этом законодатель считает необходимым защитить с помощью
органов опеки и попечительства жилищные и имущественные права
взрослых недееспособных граждан, а также совершеннолетних лиц,
признанных ограниченно дееспособными (хронических алкоголиков и
наркоманов).
Таким образом, дети, то есть недееспособные или частично
дееспособные граждане Российской Федерации по возрасту, поставлены
в неравное положение с теми, кто недееспособен из-за болезни или
пагубных пристрастий. Одним отказано в государственной защите,
другим она гарантирована в полном объеме.
Социальные последствия внесения изменений в пункт 4 статьи 292
ГК РФ: ухудшение жилищных условий несовершеннолетних членов семьи
собственника, полная утрата детьми жилья, значительный рост
детской беспризорности и преступности, увеличение числа детей,
оставшихся без попечения родителей, что повлечет значительные
финансовые затраты на преодоление этих социально опасных
последствий.
Ни одно развитое правовое государство не устраняется от
контроля за отчуждением жилья, если при этом затрагиваются права и
охраняемые законом интересы детей. Более того, во многих
европейских государствах отчуждение жилого помещения, в котором
проживают несовершеннолетние, допускается только с разрешения
суда. Вместо того, чтобы улучшить действующий порядок контроля со
стороны государства при совершении сделок с жильем, затрагивающих
права и законные интересы ребенка, от него фактически отказались.
Такой подход противоречит конституционному принципу защиты детства
(статья 38 Конституции Российской Федерации).
Проблемы, возникающие с необоснованными отказами органов опеки
и попечительства выдать согласие на отчуждение жилого помещения,
могли бы быть решены путем принятия федерального закона об органах
опеки и попечительства, в котором следовало бы установить порядок
и сроки выдачи органами опеки и попечительства согласия на сделку
с жильем, а также основания для отказа в этом.
В соответствии с редакцией пункта 2 статьи 292 ГК РФ,
действовавшей до 31 декабря 2004 года, переход права собственности
на жилое помещение к другому лицу не являлся основанием для
прекращения права пользования жильем членами семьи прежнего
собственника, то есть лицами, зарегистрированными на данной жилой
площади по месту жительства и на ней проживающими.
В новой редакции этого пункта установлено, что переход права
собственности на жилище является основанием для прекращения права
пользования жильем членами семьи прежнего собственника.
Авторы поправки не скрывали, что ее цель - создание
максимальной привлекательности жилья на рынке недвижимости и
снижение рисков ипотечного кредитования.
Действовавшая редакция пункта 2 статьи 292 ГК РФ являлась
важной социальной гарантией для пользователей жилых помещений,
которые в соответствии с пунктом 1 статьи 292 ГК РФ приравнивались
в правах к нанимателям жилья.
С момента возникновения права пользования жилым помещением это
право принадлежит не собственнику жилья, а пользователю,
являющемуся членом семьи собственника жилого помещения. Это право
является гражданско-правовым отражением конституционного права
граждан на жилище (статья 40 Конституции Российской Федерации). В
определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21
декабря 2000 года указано, что гражданское законодательство наряду
с правами собственника жилого помещения признает и защищает права
владельцев и пользователей такого помещения, что соответствует
общему конституционному принципу недопустимости нарушения прав и
свобод одних лиц осуществлением прав и свобод других (статья 17
Конституции Российской Федерации).
Со времени римского права известно понятие узуфрукта -
устанавливаемое законом, договором или завещанием право
пользования имуществом, принадлежащим другому лицу.
С принятием новой редакции пункта 2 статьи 292 ГК РФ
пользователи жилыми помещениями попали в абсолютную зависимость от
воли и произвола собственника жилья. При отчуждении жилого
помещения собственником пользователи будут выселяться на улицу,
лишаться регистрации, а также прав и гарантий, с ней связанных.
Резко возрастет число людей из числа бывших пользователей жилья,
не имеющих места жительства. Это будут не асоциальные личности, а
нормальные законопослушные граждане, лишенные не только крыши над
головой, но и права на судебную защиту.
Вместо стабилизации ситуации, связанной с оборотом жилых
помещений, возникнет социальное напряжение.
Перед органами государственной власти, органами местного
самоуправления возникнет проблема обеспечения жильем этих граждан,
так как в соответствии со статьей 40 Конституции Российской
Федерации каждый имеет право на жилище. За счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации потребуется строительство
специального жилого фонда для этих целей.
Изменение пункта 2 статьи 292 ГК РФ означает, что отныне
родители смогут продать принадлежащее им на праве собственности
жилье невзирая на право ребенка пользоваться им. В то же время
закон не обязывает таких родителей вселить ребенка во вновь
приобретаемое жилое помещение (как не обязывает их купить
несовершеннолетнему какое-либо жилище).
У Уполномоченного есть все основания полагать, что поправки в
статью 292 ГК РФ пролоббированы риелторскими компаниями,
заинтересованными в развитии своего бизнеса и получении
сверхприбылей, в ущерб конституционным и гражданским правам
несовершеннолетних и взрослых пользователей жилых помещений.
Постановка коммерческих интересов по обороту жилых помещений
превыше интересов граждан - пользователей жилья, то есть прав
человека, признаваемых согласно статье 2 Конституции Российской
Федерации высшей ценностью правового государства, является
нарушением основ конституционного строя Российской Федерации.
Нарушения прав детей органами паспортно-визовой службы
Анализируя вопросы, связанные с реализацией прав детей в 2004
году, Уполномоченный обращает внимание на растущее число обращений
граждан с жалобами на волокиту, безразличие и самоуправство
подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел
(далее - ПВС) при документировании несовершеннолетних. Часто у
людей затруднения возникают даже при наличии всех необходимых
документов и законных оснований: при документировании детей
общегражданскими и заграничными паспортами, при выдаче вкладыша к
свидетельству о рождении.
К Уполномоченному обратилась гражданка Российской Федерации,
москвичка Б., которая в 1994 году вышла замуж за гражданина
Абхазии. У заявительницы возникли колоссальные трудности в
получении заграничного паспорта для дочери, 1995 года рождения.
Работники ПВС наотрез отказались выдать несовершеннолетней
заграничный паспорт, утверждая, что ребенок российской гражданки,
рожденный в городе Москве, зарегистрированный вместе с мамой по
месту жительства в московской квартире и никуда не выезжавший из
столицы дальше дачи в Московской области, не является гражданином
Российской Федерации. Сотрудникам ПВС было известно, что брак
между родителями девочки был расторгнут через год после ее
рождения, а в 2003 году отец ребенка вообще был лишен родительских
прав.
Вполне обоснованно звучит вопрос матери в обращении на имя
Уполномоченного: "Почему вместо того, чтобы заниматься полноценным
развитием своего ребенка, силы и время нужно тратить на безумные
очереди в ПВС, доказывание и разъяснение действующего
законодательства тем, кто по долгу службы обязан его знать?".
А вот еще один из примеров, когда получение общегражданского
паспорта для подростка растянулось на полтора года нервотрепок,
унижений и жизни вне закона.
В августе 2003 года гражданка Г-ва обратилась к начальнику
паспортно-визового отдела (ПВО) ОВД Басманного района с просьбой
выдать ее сыну Александру, 1988 года рождения, паспорт гражданина
Российской Федерации. Начальник ПВО проявил необходимую
"бдительность" и решил проверить принадлежность подростка к
гражданству Российской Федерации, основываясь не на законе, а на
непонятных телеграммах МВД России и ГУВД города Москвы об
обязательной проверке наличия гражданства и не принимая во
внимание действующее законодательство и документы мальчика,
выданные в подтверждение российского гражданства.
В 1995 году Г-вой вместе с двумя ее несовершеннолетними детьми
при переезде из Грузии в Москву было предоставлено российское
гражданство, о чем имелась соответствующая справка, представленная
в ПВО. На основании этой справки Г-ва и ее старшая дочь были
документированы паспортами граждан Российской Федерации, а сыну
Александру в феврале 2001 года был выдан вкладыш к свидетельству о
рождении, подтверждающий то, что он является гражданином России.
Более того, в августе 2001 года Александру был выдан
загранпаспорт. Можно только гадать, что и зачем в течение полутора
лет проверял начальник ПВО ОВД Басманного района, расходуя
государственные средства, время и здоровье мамы и ее сына, чтобы
выдать несовершеннолетнему паспорт.
Только вмешательство Уполномоченного и Прокуратуры города
Москвы остановило "хождение по мукам" Г-вой с сыном.
Гражданка Российской Федерации, москвичка Г. пожаловалась
Уполномоченному на незаконные действия сотрудников ПВО ОВД
Гагаринского района, куда она обратилась за вкладышем к
свидетельству о рождении ее сына, 1988 года рождения.
Начальник ПВО отказал заявительнице на том основании, что не
было представлено подтверждение гражданства отца ребенка, с
которым Г. еще в 1991 году расторгла брак и с тех пор никаких
сведений об отце ребенка не имела. При этом сотрудники ПВО
проигнорировали тот факт, что гражданство ребенка, родившегося до
1 июля 2002 года, устанавливается в соответствии с Законом
Российской Федерации от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О
гражданстве Российской Федерации". В данном нормативном акте
установлено, что ребенок, родители которого на момент его рождения
состоят в гражданстве Российской Федерации, является гражданином
Российской Федерации, или если один из родителей состоит в
гражданстве Российской Федерации, а другой нет, ребенок признается
гражданином Российской Федерации.
Несовершеннолетняя Дарья С., 1989 года рождения, которую после
смерти матери незаконно сняли с регистрационного учета в
московской квартире, обратилась в ПВО ОВД Донского района с
просьбой выдать общегражданский паспорт. В выдаче паспорта ребенку
было отказано в связи с отсутствием у нее регистрации на данный
момент.
Должностными лицами паспортного стола была нарушена статья 27
Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что
каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации,
имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства. Кроме того, в постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 15 января 1998 года N 2-П указано, что
конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо
от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого
помещения для постоянного или временного проживания.
В данном постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации обращается внимание на то, что наличие жилого помещения
и регистрации в нем не может быть условием для получения паспорта.
Конституционный Суд Российской Федерации определил, что
"регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием
ограничения или условием реализации прав и свобод граждан".
Кроме того, в соответствии с приказом МВД России от 26 июля
1999 года N 554 "гражданам, не имеющим места жительства, выдача
или замена паспортов производится по месту пребывания".
Отсутствие у Дарьи С. паспорта гражданина Российской Федерации
нарушает не только действующий на территории России паспортный
порядок, но и ее права на свободу передвижения и выбор места
жительства, образование, медицинскую помощь, труд и другие права,
закрепленные и гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Поражает не только равнодушие, но и очевидная некомпетентность
сотрудников ПВС.
К Уполномоченному обратилась гражданка С. с жалобой на действия
сотрудников ПВО ОВД района Гольяново, которые отказывают в
регистрации ее шестилетнего сына и требуют письменное согласие
отца ребенка, зарегистрированного там же.
Брак с отцом несовершеннолетнего был расторгнут еще до его
рождения, место нахождения бывшего супруга неизвестно.
Данное требование сотрудников ПВО незаконно и противоречит
здравому смыслу, поскольку согласно статье 20 ГК РФ местом
жительства несовершеннолетних детей является место жительства их
родителей.
В заявлении С. указано, что оба родителя зарегистрированы в
одном и том же жилом помещении. При таких обстоятельствах ребенок
может быть зарегистрирован только по одному адресу.
Требование письменного согласия каждого из родителей на
регистрацию ребенка по месту жительства имеет правовое значение
только тогда, когда родители проживают раздельно и решают вопрос о
месте жительства ребенка в соответствии с пунктом 3 статьи 65
Семейного кодекса.
Органы внутренних дел нарушили также часть 1 статьи 54
Жилищного кодекса РСФСР, а также Правила регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в городе Москве, утвержденные
постановлением Правительства Москвы от 6 апреля 2004 года N 189-
ПП. В пункте 3.3 указанных Правил установлено, что регистрация
несовершеннолетних по месту жительства родителей не требует какого-
либо дополнительного согласования.
Настораживает тот факт, что сотрудники ПВС обращают мало
внимания на критику, не спешат исправлять свои ошибки, даже если
на руках у измученных родителей имеются вступившее в законную силу
решение суда и исполнительные документы о восстановлении прав
несовершеннолетних.
Ни судебные постановления, ни предписания органов прокуратуры
не становятся, к сожалению, основаниями для принятия жестких
кадровых решений в отношении сотрудников ПВС со стороны
руководства ГУВД города Москвы.
К Уполномоченному обратилась гражданка Г. в защиту прав своего
несовершеннолетнего сына, 1990 года рождения, гражданина
Республики Белоруссия, с жалобой на необоснованный отказ
сотрудников ПВС выдать ребенку разрешение на временное проживание
без прохождения дактилоскопии.
Родители ребенка обжаловали в суд незаконное требование
сотрудников ПВС о прохождении несовершеннолетним
дактилоскопической регистрации.
Решением Головинского районного суда города Москвы от 22
октября 2004 года требование паспортно-визового управления ГУВД
города Москвы об обязательной дактилоскопической регистрации
ребенка признано неправомерным. Данным решением суд обязал
паспортно-визовое управление ГУВД города Москвы оформить мальчику
разрешение на временное проживание без дактилоскопии.
Но ни через месяц, ни через два паспортно-визовое управление
ГУВД города Москвы не исполнило решение суда и не устранило
беззаконие, в связи с чем было вынесено постановление о
возбуждении исполнительного производства.
Совсем другие трудности преодолевают родители при оформлении
своим детям разрешения на временное проживание или при оформлении
гражданства Российской Федерации. В этих случаях родителям
приходится не только преодолевать некомпетентность и грубость
сотрудников ПВС, но и соотносить свои действия с Федеральным
законом от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской
Федерации", который далеко не всегда способствует защите прав
детей.
К Уполномоченному поступило обращение Б-ко Л.Л.,
зарегистрированной по месту жительства в городе Москве, в
интересах своей падчерицы Дарьи Б., 1987 года рождения, гражданки
Эстонии.
Дарью Б. с официально оформленного согласия ее матери в 2000
году вывезли в Москву по месту жительства родного отца и мачехи -
граждан Российской Федерации. Вывезти девочку из Эстонии было
жизненно необходимо, так как ее родная мать не занималась
воспитанием, обучением, содержанием, лечением дочери, вела
аморальный образ жизни.
В 2000 году Дарью Б. зарегистрировали по месту пребывания
сроком на 5 лет в маленькой московской квартире по месту
жительства отца и мачехи.
Впоследствии возникла необходимость в приобретении Дарьей Б.
гражданства Российской Федерации, так как девочка по происхождению
и менталитету русская, имеет русских родителей, проживает
постоянно в городе Москве, учится в московском колледже и не
собирается возвращаться в Эстонию, где ее никто не ждет и она
никому не нужна.
Родной отец и мачеха Дарьи Б. для оформления ей гражданства
Российской Федерации обращались в ОВИР района Гольяново, но
получили отказ и угрозу депортировать ребенка в Эстонию, а
паспортно-визовое управление ГУВД города Москвы отказало Дарье Б.
в приобретении гражданства Российской Федерации в упрощенном
порядке на том основании, что отец несовершеннолетней не
зарегистрирован по месту жительства в городе Москве.
Что же делать Дарье? Возвращаться в Эстонию, где ее никто не
ждет, или жить с родными и любящими людьми, но вне закона, без
документов, а значит и без перспектив на будущее?
Обращаясь к Уполномоченному, люди интересуются и тем, почему
так запутанна, утомительна и дорогостояща процедура получения
гражданства Российской Федерации и разрешения на временное
проживание.
Подобные вопросы стоят перед многими нашими бывшими гражданами
и их детьми. Однако разрешить их в рамках компетенции
Уполномоченного невозможно, так как нарушения их гражданских прав
вызваны несовершенством российского законодательства и могут быть
решены только на федеральном уровне.
Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"
безжалостно лишает жителей государств бывшего СССР - людей по
происхождению и менталитету русских, воспитанных на русской
культуре, в большинстве своем хорошо образованных, окончивших наши
школы и вузы и желающих вернуться на Родину, возможности стать
гражданами России.
С таким Федеральным законом "О гражданстве Российской
Федерации" государство теряет тысячи и тысячи достойных граждан.
При нашей демографической ситуации это не только непозволительная
роскошь, но и преступная безответственность.
О проблемах законодательства и правоприменения
при осуществлении родительских прав родителем, проживающим
отдельно от ребенка
С каждым годом все большую актуальность приобретает проблема
осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от
ребенка.
С одной стороны, участившиеся случаи обращения за помощью в
этом вопросе со стороны родителей свидетельствуют об их правильной
оценке своего статуса родителя и желании исполнять родительские
обязанности. С другой стороны, во многих случаях дети в спорах
между бывшими супругами выступают в качестве объекта спора, а не
самостоятельного субъекта прав и обязанностей.
К сожалению, действующее семейное законодательство не
обеспечивает урегулирование таких конфликтов на ранних стадиях и в
интересах детей.
В соответствии со статьей 24 Семейного кодекса при расторжении
брака в судебном порядке в случае, если отсутствует соглашение
между супругами или оно нарушает интересы детей, суд обязан, во-
первых, определить, с кем из родителей будут проживать
несовершеннолетние дети после развода, а во-вторых, определить, с
кого из родителей и в каких размерах взыскиваются алименты на их
детей. Это правило требует в большинстве ситуаций, чтобы суд,
руководствуясь статьей 196 ГПК РФ, вышел за пределы заявленных
истцом требований и разрешил два указанных вопроса по существу.
Между тем очень часто суд, приняв к рассмотрению заявление о
расторжении брака между супругами, у которых имеются общие
несовершеннолетние дети, не обращает внимания на то, достигнуто ли
между супругами соглашение о месте жительства и содержании детей.
Отсутствие требования о взыскании алиментов, к сожалению,
неправомерно расценивается судами как наличие между супругами
соглашения.
Неисполнение судами указанного императивного требования статьи
24 Семейного кодекса влечет нарушение прав и интересов детей.
Прежде всего, речь идет о том, что даже после развода место
жительства ребенка продолжает оставаться неопределенным. Как
следствие - неопределенность в вопросе, кто именно из родителей
имеет право осуществлять полномочия законного представителя
ребенка, а кому предоставлена лишь возможность общения с ним.
Практика показывает, что по прошествии нескольких лет родитель,
с которым проживает ребенок, вынужден разыскивать бывшего супруга
для того, чтобы решить проблемы, связанные с заключением сделок от
имени ребенка, и другие вопросы.
Такая же неопределенность остается после судебного решения и в
вопросе о содержании ребенка. Случается, что родитель, проживающий
отдельно, на момент расторжения брака обещает предоставлять
ребенку содержание и настаивает на том, чтобы алименты с него в
принудительном порядке не взыскивались. Однако после развода он
меняет место жительства и скрывает свое имущество. Поскольку
соглашение между супругами не было оформлено в соответствии со
статьей 100 Семейного кодекса, то и отсутствие судебного документа
(судебного решения или приказа) не позволяет в такой ситуации
обеспечить ребенку право на получение содержания. Между тем пункт
2 статьи 24 Семейного кодекса прямо обязывает суд в подобных
случаях рассмотреть вопрос о содержании ребенка. Неисполнение этой
обязанности может лишить ребенка возможности получать содержание.
Надо отметить, что встречаются и прямо противоположные
ситуации. Родитель, проживающий отдельно, регулярно выплачивает
содержание на ребенка или предоставляет его в натуральной форме,
однако не оформляет соглашение в установленном порядке (в том
числе при разводе в суде). По прошествии некоторого времени
родитель, с которым проживает ребенок, ссылаясь на статью 107
Семейного кодекса, обращается в суд с требованием о взыскании
алиментов за прошедший период. Необходимость доказывать факт
добровольного исполнения обязанности по содержанию ложится на
родителя, проживающего отдельно. В таких случаях нарушения прав
родителей могло бы не быть, если бы суды своевременно, в одном и
том же гражданском деле о расторжении брака, устанавливали наличие
между супругами соглашения и придавали ему требуемую законом форму
(например, определение об утверждении мирового соглашения сторон -
статья 173 ГПК РФ).
В практике Уполномоченного также имеются случаи, когда,
заключая мировое соглашение о содержании детей, отдельно
проживающие родители не собираются его выполнять, а используют как
средство уклонения от реальной материальной помощи
несовершеннолетним.
М. и О. заключили соглашение о добровольном содержании сына и
дочери, указав, что М. обязуется выплачивать детям денежную сумму
в размере 500 у.е. ежемесячно.
Однако, как только определение суда об утверждении мирового
соглашения сторон вступило в законную силу, М. предъявил иск в суд
о перечислении 50% суммы алиментов на личные лицевые счета детей в
целях использования в будущем на их обучение и лечение. Никаких
доказательств расходования О. алиментов в ущерб интересам сына и
дочери М. не представил, в связи с чем в иске ему было отказано.
Московский городской суд по жалобе истца по формальным
основаниям отменил судебное решение, и в настоящее время дело
направлено на новое рассмотрение. Дети с начала 2003 года не
получают достаточного содержания от своего отца.
Анализируя причины нарушения прав детей М., следует отметить,
что в пункте 2 статьи 60 Семейного кодекса не содержится
оснований, по которым родитель, обязанный уплачивать алименты,
вправе требовать ограничения их наличного размера до 50%.
Это позволяет органам опеки и попечительства и суду крайне
субъективно подходить к критериям добросовестности получателя
алиментов и фактам обоснованности трат средств, поступающих на
ребенка (естественно, речь не идет о неблагополучных семьях, где
детские деньги тратятся на алкоголь, наркотики или иные проявления
асоциального образа жизни родителей).
Не всегда учитываются уровень жизни детей, качество воспитания,
образования и медицинской помощи, которые получают
несовершеннолетние по месту жительства, реальная стоимость услуг и
товаров и прочее.
Кроме того, уменьшение размера наличных средств и открытие
накопительных счетов на имя детей при нынешней экономической
ситуации и высоком уровне инфляции не способствуют улучшению
условий их жизни и обеспечению повседневных потребностей
несовершеннолетних.
Полагаю, что в целях соблюдения имущественных прав ребенка и
недопущения злоупотреблений со стороны плательщика и взыскателя
алиментов необходимо внести изменения в статью 60 Семейного
кодекса и уточнить основания ограничения права одного из родителей
распоряжаться полученными деньгами на содержание
несовершеннолетнего.
Как и прежде, вызывает озабоченность зачастую необоснованная
позиция, которую занимают в вопросе об осуществлении родительских
прав органы опеки и попечительства, призванные наилучшим образом
обеспечивать интересы детей.
В соответствии со статьей 65 Семейного кодекса место жительства
детей при раздельном проживании родителей устанавливается
соглашением родителей, однако не все родители приходят к такому
добровольному соглашению (или заключают его, но затем отказываются
исполнять).
При отсутствии соглашения спор между родителями разрешается
судом исходя из интересов детей и с учетом их мнения.
Обстоятельства, которые при этом должен рассмотреть суд, носят
оценочный характер: привязанность ребенка к каждому из родителей,
нравственные и иные личные качества родителей и прочее.
Именно для того, чтобы наиболее полным образом установить эти
обстоятельства и дать им соответствующую оценку, суд обязан
привлечь к участию в деле об определении места жительства ребенка
орган опеки и попечительства, который, в свою очередь, в
соответствии с пунктом 2 статьи 78 Семейного кодекса "обязан
провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц),
претендующего на его воспитание, и представить суду акт
обследования и основанное на нем заключение по существу спора".
При получении от органов опеки и попечительства актов
обследования и заключений граждане сталкиваются с рядом
трудностей.
Во-первых, Семейный кодекс не определяет, какой именно орган
опеки и попечительства должен составлять итоговое заключение по
существу спора - орган опеки и попечительства по месту
фактического жительства ребенка или по месту фактического
жительства отдельно живущего родителя. В соответствии со статьей
78 Семейного кодекса и статьями 47 и 56 ГПК РФ при наличии
заключений, поступивших от двух органов опеки и попечительства,
суд обязан рассмотреть оба. При этом в соответствии со статьей 67
ГПК РФ "суд оценивает доказательства по своему внутреннему
убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и
непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.
Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной
силы".
Между тем суды зачастую игнорируют положительные заключения,
полученные отцами, проживающими отдельно, в органах опеки и
попечительства по своему месту жительства. Такое положение дел
нарушает права и охраняемые интересы ребенка (статьи 54 и 55
Семейного кодекса).
В. обратилась в Гагаринский районный суд города Москвы с иском
к К. об определении места жительства их дочери Арины, 2000 года
рождения, с ней.
К. предъявил аналогичное требование, мотивируя его тем, что
дочь с 2003 года живет с отцом, который содержит ее, воспитывает,
заботится о здоровье девочки, водит в детский сад, организовывает
летний отдых и так далее. Мать ребенка оставила семью добровольно,
никаких препятствий в общении с дочерью ей не чинилось.
Вынося решение об определении места жительства девочки с отцом,
судья Гагаринского районного суда города Москвы Е.В. Сахно
руководствовался в том числе и заключением муниципалитета
"Обручевский" по фактическому месту жительства Арины с отцом.
Как следует из акта обследования, проведенного муниципалитетом
"Обручевский", ребенок проживает с отцом в отдельной
благоустроенной квартире, занимает отдельную уютную комнату. У
девочки есть хорошо оборудованное место для занятий, имеются все
необходимые вещи, много игрушек.
Отмечено, что "между отцом и дочерью сложились теплые,
близкородственные отношения, основанные на взаимной
привязанности". Обстановка в комнате "характеризует заботливое
отношение отца к ребенку".
При обследовании в Центре психолого-медико-социального
сопровождения Арина ни разу не ответила на вопросы о маме,
поставленные в различных формах.
В суд также было представлено заключение муниципалитета
"Новогиреево", с которым суд не согласился.
В дальнейшем данное решение суда было безосновательно отменено
по причине отсутствия справки о зарплате с места работы К. и
сведений об адресе квартиры, которую он должен был вскоре
получить.
При новом рассмотрении дела тот же суд проигнорировал
заключение органа опеки и попечительства муниципалитета
"Обручевский", на территории которого на момент разрешения спора
продолжал проживать К. с дочерью, а также отверг мнение
муниципалитета "Зюзино" (по месту регистрации К. в полученной
квартире) в поддержку исковых требований К.
Суд записал в решении, что "не был учтен возраст и пол
ребенка", а также указал причины, по которым Арина не может с 2003
года и по настоящее время проживать с матерью.
Судья В.П. Мизяк, определив место жительства Арины с матерью,
обосновала свое решение заключением органа опеки и попечительства
муниципалитета "Новогиреево" (по месту регистрации матери и
ребенка, где девочка не проживала с февраля 2003 года).
Во-вторых, заключения органов опеки и попечительства очень
часто составляются предвзято. Невзирая на равенство прав родителей
по отношению к ребенку, установленное статьей 61 Семейного
кодекса, служащие органов опеки и попечительства порой полагают,
что интересы несовершеннолетних детей состоят в проживании с
матерью.
Наряду с этим имеют место случаи, когда высокий уровень доходов
отцов, наличие у них благоустроенного и дорогостоящего жилья и
другого имущества являются решающими факторами при составлении
заключения о месте жительства ребенка с отцом.
К сожалению, если суды формально подходят к рассмотрению спора,
то придают такому документу органа опеки и попечительства заранее
установленную силу.
При этом не учитывается главное требование законодательства -
преимущественным обстоятельством, требующим установления в деле об
определении места жительства ребенка, является его интерес (пункт
5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27
мая 1998 года N 10 "О применении судами законодательства при
разрешении споров, связанных с воспитанием детей").
Именно в связи с указанными трудностями на практике получило
распространение обращение сторон спора к услугам профессиональных
экспертов-психологов, независимые заключения которых принимаются
судом во внимание в соответствии со статьями 79 и 86 ГПК РФ.
И. и К. обратились в суд со встречными исками об определении
места жительства сына Ивана, 1994 года рождения.
И., мать ребенка, заявила ходатайство о проведении ребенку
судебной психолого-психиатрической экспертизы, порученной
Государственному научному центру социальной и судебной психиатрии
им. В.П. Сербского.
Перед экспертами были поставлены вопросы о личностных
особенностях мальчика, его внушаемости и склонности к фантазии,
способности самостоятельно оценить свое отношение к матери и отцу
и обстоятельства, в которых он воспитывается. Комиссии также было
предложено определить, способен ли ребенок давать правильные
объяснения взаимоотношениям в семье, а также выяснить, не
находится ли Иван под воздействием отца.
Психологи и психиатры пришли к выводу о том, что мальчик
способен самостоятельно оценить свое отношение к родителям,
поэтому желание несовершеннолетнего, 1991 года рождения, проживать
с отцом было учтено при разрешении спора.
Суд оценил заключение специалистов наряду с другими
доказательствами и принял решение о том, что в интересах ребенка -
его оставление с К. Одновременно был определен порядок общения
мальчика с матерью.
Наконец, немало проблем вызывает и осуществление родительских
прав родителем, проживающим отдельно, в тех случаях, когда место
жительства ребенка уже определено.
В соответствии со статьей 66 Семейного кодекса и пунктом 8
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10
"исходя из права родителя, проживающего отдельно от ребенка, на
общение с ним, а также из необходимости защиты прав и интересов
несовершеннолетнего при общении с этим родителем, суду с учетом
обстоятельств каждого конкретного дела следует определить порядок
такого общения (время, место, продолжительность общения и т.п.),
изложив его в резолютивной части решения".
Между тем суды часто формально подходят к разрешению таких
споров и не определяют детали порядка общения, что в ряде случаев
влечет невозможность принудительного исполнения судебного решения
ввиду его неясности.
У.А. обратился с иском к У.Е. об определении порядка общения с
ребенком. Нагатинский районный суд города Москвы записал в решении
от 10 декабря 2003 года, что У.А. имеет право общаться с дочерью
Викторией, 1994 года рождения, еженедельно с 10 часов субботы до
10 часов воскресенья, пять дней в зимние каникулы и 24 дня в
летние.
Суд не указал, где истец будет видеться с дочерью и проводить с
ней каникулы, кто будет при этом присутствовать, а также другие
обстоятельства, имеющие существенное значение для восстановления
прав ребенка на общение с отдельно проживающим отцом.
В результате более двух лет У.А. и Виктория не общаются. Мать
не пускает дочь к отцу, ссылаясь на нежелание девочки встречаться
с У.А. и его родственниками. В школу, где учится ребенок, отца не
пускают, так как это не определено судебным решением, в результате
нарушается конституционное право и обязанность У.А. участвовать в
образовании дочери.
Органом опеки и попечительства У.А. было сообщено, что общение
с несовершеннолетней "является преждевременным", так как между
отцом и дочерью "отсутствуют уважительные отношения".
Судебный пристав-исполнитель обратился в Нагатинский районный
суд города Москвы с просьбой разъяснить вынесенное решение, но ему
было отказано, после чего исполнительное производство было вообще
прекращено.
Отцу Виктории после проверки его заявления сотрудниками
аппарата Уполномоченного было рекомендовано предъявить в суд иск
об изменении порядка общения его с дочерью с учетом
вышеизложенного и определить конкретное время и конкретное место
общения в присутствии сотрудников школы или представителей органов
опеки и попечительства.
Анализ обращений граждан также показывает, что судебные
приставы-исполнители отказываются исполнять судебные решения об
определении порядка общения с ребенком, если время общения не
совпадает с графиком их работы.
Это является прямым нарушением статьи 12 Федерального закона от
21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве",
устанавливающей время совершения исполнительных действий в рабочие
дни с 6 до 22 часов, а в нерабочие дни - с разрешения старшего
судебного пристава.
Решением Чертановского районного суда города Москвы от 12
февраля 2004 года удовлетворен иск Ф. и А. к Л. об определении
порядка общения отца и бабушки с несовершеннолетним Алексеем, 1997
года рождения.
Суд постановил, что Ф. и А. имеют право встречаться с ребенком
еженедельно в субботу и воскресенье с 16 до 18 часов по месту
регистрации ребенка в присутствии Л. или ее представителя.
Решение вступило в законную силу 16 апреля 2004 года, однако до
настоящего времени ни отдельно проживающий Ф., ни его мать не
смогли увидеть мальчика (ребенок лишен общения с отцом с 1998
года).
С 14 мая 2004 года до сентября 2004 года судебный пристав-
исполнитель отдела Службы судебных приставов (далее - ОССП) по ЮАО
города Москвы Л.А. Никульникова не могла вручить Л. и ее
представителю постановление о возбуждении исполнительного
производства. Однако и после получения постановления Л. не дала
возможности отцу и бабушке увидеть Алексея.
А. неоднократно обращалась к Л.А. Никульниковой по поводу того,
что Л. не пускает ее к внуку, но судебный пристав-исполнитель
утверждала, со слов Л., что никаких препятствий в общении с внуком
А. не чинится, и отказывалась содействовать А. в принудительном
исполнении судебного решения.
В феврале 2005 года, то есть через год после рассмотрения иска
А. и Ф. по существу, Никульникова Л.А. сообщила А. и ее адвокату,
что исполнительное производство приостанавливается, так как будет
подано заявление в Чертановский районный суд города Москвы с
просьбой о разъяснении решения суда от 12 февраля 2004 года.
Л. также настаивает на установлении иного порядка общения
родственников с Алексеем, а именно в часы работы судебных
приставов.
Совершенно очевидно, что бездействие судебного пристава-
исполнителя и нарушение им Федерального закона "Об исполнительном
производстве" позволяют Л. и дальше ущемлять права своего сына на
общение с близкими родственниками.
14 октября 2004 года судебный пристав-исполнитель 2-го
межрайонного ОССП по ЦАО города Москвы Р.Р. Зотько окончил
исполнительное производство по решению Дорогомиловского районного
суда города Москвы от 8 декабря 2003 года об определении порядка
общения Б. с малолетним сыном. В письме взыскателю было указано,
что присутствие судебного пристава-исполнителя во время встреч Б.
с сыном с 14 до 19 часов в рабочие дни, праздничные и выходные дни
не представляется возможным, так как исполнительные действия в это
время не производятся.
Таким образом, складывается ситуация, при которой некоторые
судебные приставы-исполнители создают не предусмотренные законом
основания для прекращения и окончания исполнительного производства
по вынесенным судебным постановлениям и тем самым препятствуют
восстановлению прав несовершеннолетних и их родителей.
Все вышеизложенное еще раз свидетельствует о необходимости
совершенствования федерального законодательства, прежде всего
Семейного кодекса, а также о необходимости ориентирования судебной
практики и работы всех служб, связанных с защитой прав граждан,
прежде всего детей, на реальную государственную и судебную
поддержку законных интересов несовершеннолетних.
Проблемы защиты прав детей, связанные с применением Закона
Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании"
Большое количество граждан, обращающихся к Уполномоченному,
жалуются на грубые нарушения прав несовершеннолетних лицами,
страдающими расстройствами психики, а также на бездействие
лечебных учреждений, правоохранительных органов, служб по защите
прав детей, судов. С каждым годом таких жалоб становится все
больше и больше.
Имеют место обращения по поводу проблем, связанных с
недобровольным освидетельствованием и лечением подростков с
психическими отклонениями, достигших пятнадцатилетнего возраста.
В силу особенностей законодательства и правоприменительной
практики по вопросам, связанным с психиатрией, деятельность
Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав и интересов
детей при рассмотрении вышеуказанных обращений малоэффективна.
Принятый 2 июля 1992 года на волне критики советской
"карательной психиатрии" Закон Российской Федерации "О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"
считался очень своевременным и прогрессивным. Он сыграл позитивную
роль в борьбе против использования психиатрии как средства
расправы с инакомыслящими.
Формально указанный Закон строился на балансе двух важных
понятий: "соблюдение прав человека" и "безопасность".
Кроме того, данный нормативный акт закрепил принцип
государственной гарантии психиатрической помощи лицам, страдающим
психическими расстройствами.
Данный Закон предусмотрел различные виды психиатрической помощи
и социальной защиты, гарантируемые государством, в том числе
психопрофилактику и реабилитацию во внебольничных условиях,
обучение, социально-бытовую помощь и содействие в трудоустройстве,
обучение инвалидов и несовершеннолетних и другие виды.
Предполагалось создавать для данных групп населения рабочие
места и организовывать общеобразовательное и профессиональное
обучение психически больных, создавать общежития для тех, кто
утратил социальные связи, принимать иные меры социальной поддержки
лиц, страдающих психическими расстройствами.
К сожалению, в последние 10 лет нормы, регламентирующие
социальную защиту душевнобольных, как правило, не применялись, а
гарантируемая государством бесплатная психиатрическая помощь
оказывалась, как правило, только по желанию пациента в учреждении
по месту его регистрации.
В результате психическое состояние множества больных,
нуждающихся в лечении, но отказывающихся от него, или тех больных,
которые потеряли регистрацию и жилье и не смогли обратиться за
соответствующей помощью, существенно ухудшилось. Эти люди
оказались беспомощными, стали представлять непосредственную
опасность для себя и окружающих, их душевному здоровью был
причинен необратимый вред.
Одной из самых тяжелых "групп риска" оказались выпускники
сиротских учреждений для детей, страдающих отклонениями в
умственном и психическом развитии. Оказавшись вне стен
специализированных школ-интернатов, где они получали постоянную
психиатрическую помощь, не осознавая необходимость дальнейших
консультаций или диспансерного наблюдения и лечения, бывшие
"государственные дети" одни из первых стали жертвами
криминализации нашего общества, тяжелой социально-экономической
ситуации, падения уровня жизни.
В результате дезадаптированные и больные лица из числа детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, теряли жилье,
предоставленное государством, работу, средства к существованию,
становились бомжами. Не отдавая отчета своим действиям, эти люди
сами совершали преступления и уже не возвращались к нормальной
жизни. Дети, рожденные ими, как правило, тоже страдали
психическими и умственными отклонениями, жили в невыносимых
условиях, пополняли число воспитанников коррекционных детских
домов и школ-интернатов.
Р., выпускница специализированной школы-интерната N 62 для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, была
взята под опеку государства из-за ограничения в родительских
правах ее психически больной матери Н., инвалида II группы.
У Р. также имеется хроническое душевное заболевание, по поводу
которого по окончании школы-интерната ее поставили на учет в
психоневрологический диспансер (далее - ПНД) N 13 города Москвы.
В 17 лет Р. родила дочь, а через три года - сына, является
одинокой матерью, не работает. К изменению своего статуса и
рождению детей была совершенно не готова: ни материально, ни
психологически. Предметы ухода за детьми, детскую одежду, питание,
кроватку и коляску Р. получила от помогающей выпускникам детских
домов благотворительной организации.
Условия жизни психически больной Р. и ее детей ужасны. Квартиру
ее мать Н. превратила в нежилое помещение (грязь, все разрушено,
на полу свалены старые вещи и тому подобное). Малолетние дети
росли в антисанитарной обстановке, голодали, не имели самого
необходимого.
Школа-интернат N 62 ходатайствовала о предоставлении Р. по
окончании ее пребывания под опекой государства отдельного жилого
помещения. Однако жилищные органы не сочли Р. нуждающейся в
улучшении жилищных условий и вернули ее к душевнобольной матери,
хотя имелось заключение, что по психическому состоянию Н. не может
проживать в одном жилом помещении с другими гражданами.
В настоящее время Г., брат Р., оспаривает в суде право сестры
жить с детьми в данной квартире. Р. пыталась получить правовую
помощь в лечебном учреждении, где она наблюдается, но
безрезультатно. Ее сын и дочь по социальным показаниям временно
помещены в дом ребенка.
Уполномоченный будет участвовать в рассмотрении данного
жилищного спора в интересах детей Р., которая сама не в состоянии
защитить их права.
Совершенно очевидно, что отношение к психически больным и
власти, и общества за последнее десятилетие существенно
ухудшилось, прежде всего из-за отсутствия четкой государственной
программы психиатрической помощи, отражающей интересы как больных,
так и общества, - программы, соответствующей требованиям
современной психиатрии, с одной стороны, и учитывающей реальные
возможности государства, с другой.
В преамбуле Закона Российской Федерации "О психиатрической
помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" так изложены цели
данного Закона:
- предотвратить использование психиатрической помощи в
немедицинских целях;
- защитить здоровье, человеческое достоинство и права лиц с
нарушенной психикой;
- поддержать человека, страдающего психическим расстройством,
добиться гуманного и уважительного отношения к нему со стороны
общества.
В полной мере соглашаясь с вышеизложенным, полагаю, что было бы
справедливо вспомнить и о необходимости соблюдения гарантий прав и
свобод той части общества, чьи права и интересы затронуты
психическим неблагополучием больных людей.
А., проживающая в коммунальной квартире с несовершеннолетней
дочерью, обратилась к Уполномоченному с жалобой на нарушение
конституционных прав ее ребенка психически больным соседом Б.
Б., страдающий олигофренией в стадии дебильности и ранее
неоднократно лечившийся в психиатрических больницах, имеет
нетрадиционную сексуальную ориентацию. Он приводит в квартиру с
улиц города шестнадцати-, семнадцатилетних подростков, которые
остаются у него на ночь или на более длительное время, показывает
им кассеты с порнографическими фильмами, вступает с
несовершеннолетними в интимные отношения. По всей квартире
разбросаны эротические журналы для мужчин, предметы из магазинов,
торгующих товарами "для интима", и т.д.
Любые попытки А. воздействовать на соседа и не допустить
превращение коммунальной квартиры в притон вызывают агрессию со
стороны Б., который угрожает ей и ее дочери расправой. К своему
поведению и образу жизни Б. относится некритично, не осознает
факта нарушения прав и законных интересов окружающих, уверен в
своей правоте.
А. обращалась в правоохранительные органы по поводу
происходящего, однако в ОВД ей сообщили, что несовершеннолетние
партнеры Б. контактируют с ним добровольно, поэтому основания для
привлечения Б. к уголовной ответственности отсутствуют.
Врачами ПНД отказано в посещении Б. на дому и его последующем
психиатрическом освидетельствовании.
У дочери А. на почве постоянных стрессов развилось тяжелое
нервное заболевание, практически не поддающееся лечению.
А. просит Уполномоченного инициировать недобровольную
госпитализацию Б. для защиты интересов своего ребенка и тех детей,
которых он вовлекает в гомосексуальные отношения.
Несмотря на то, что согласно закону начать процедуру
недобровольного освидетельствования или принудительной
госпитализации можно по заявлению родственников, врача любой
специализации, должностных лиц и иных граждан, на практике
заявления Уполномоченного в защиту интересов несовершеннолетних
врачами ПНД не рассматриваются.
В настоящее время готовится к обсуждению проект федерального
закона о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании".
Эти изменения касаются принудительной госпитализации, врачебной
тайны, вопросов лечения больных и ряда других проблем.
Анализ конкретных изменений законодательства о психиатрии не
является целью данного доклада, однако хотелось бы изложить свою
позицию с точки зрения защиты прав несовершеннолетних.
Сейчас много говорят и пишут о том, что внесение изменений в
действующий Закон грозит серьезными нарушениями прав человека и
возвращением к "карательной медицине".
Поддерживая необходимость строгого гражданского контроля над
психиатрией и соблюдения приоритета интересов пациентов
психиатрических учреждений, нельзя игнорировать права здоровых
людей, защитить которые при ныне действующем Законе невозможно.
Забота о соблюдении прав тех людей, которые попадают в
психиатрические больницы, должна сочетаться с заботой о том, чтобы
они не нанесли серьезного вреда окружающим.
Задача психиатрии - не только забота о здоровье психически
больных и защита их от злоупотреблений, но и защита общества от
неадекватных действий людей с болезненной психикой. Это не атрибут
"полицейского государства", как считают некоторые, а признак
правового государства, конституционным принципом которого является
соблюдение и уважение чужих прав и свобод при осуществлении своих.
Нельзя забывать, что в ряде случаев тяжелое психическое
расстройство обусловливает реальную опасность больного для жизни и
здоровья окружающих, особенно детей.
Опасность может проявляться в постоянном психическом давлении
душевнобольного на близких, создании условий, при которых
несовершеннолетние не могут получить нормальное воспитание,
образование или их здоровью наносится необратимый вред.
Особую опасность для детей представляют лица с нарушениями
психики, осложненными хроническим алкоголизмом или наркоманией, а
также больные, у которых наблюдается полная деградация личности. В
этом случае дети не только не имеют самого необходимого, но и
становятся свидетелями, а порой и участниками тяжелых бытовых
конфликтов. Несовершеннолетние постоянно испытывают физические или
нравственные страдания, нарушается формирование их психики,
наблюдается патологическое развитие личности. Дети вынуждены как
можно больше времени находиться вне дома и семьи.
У нас существует "презумпция психического здоровья" по аналогии
с презумпцией невиновности. Но если презумпция невиновности
действует до вступления обвинительного приговора суда в законную
силу, то "презумпция психического здоровья" лица, поведение
которого не подпадает под статьи УК РФ, порой непоколебима,
несмотря на очевидные в течение многих лет нарушения больным
человеком прав других людей.
К сожалению, государство в целом и ПНД в частности не
заинтересованы в выявлении и лечении, в том числе и
госпитализации, больных с явными нарушениями психики. При этом
нередко бездействие медиков прикрывается лозунгом о соблюдении
прав человека. В результате больной остается в обществе один на
один со своим недугом, причиняя вред себе и окружающим.
Бытующее в определенных кругах мнение о том, что соседи или
родственники пациента с нарушениями психики обращаются с просьбами
о его освидетельствовании или госпитализации в недобровольном
порядке, как правило, с целью запугать, оклеветать гражданина или
свести с ним счеты, не имеет ничего общего с реальной
действительностью.
Как показывает практика, в подавляющем большинстве случаев те,
кто жалуется на притеснения со стороны психически больных,
защищают свои основополагающие конституционные права: на жизнь,
достойные условия существования, здоровье и медицинскую помощь,
жилище, личную безопасность и другие.
Г. обратилась к Уполномоченному в связи с невыносимыми
условиями проживания ее дочери, 1994 года рождения. С., отец Г. ,
страдающий синдромом алкогольной зависимости второй - третьей
стадии, а также расстройством личности и поведения по алкогольному
типу, превратил квартиру в мусорную свалку: приносит с помоек
домой различные предметы (старые газеты, бутылки, битую посуду,
остатки пищи и так далее), которые не дает выбрасывать; ходит в
грязной одежде, не моется, справляет естественные надобности на
пол; оставляет на всю ночь включенными электроприборы, мешает
спать окружающим, угрожает им поджогом.
Десятилетняя внучка боится дедушку и вынуждена оставаться до
вечера в школе. Девочка, находясь в антисанитарных условиях, уже
переболела педикулезом и чесоткой. Обращения Г. в психиатрический
и наркологический диспансеры по месту жительства С., в ОВД района
Теплый Стан никаких результатов не дали. С психически больным
сотрудниками органов милиции была "проведена беседа, указано на
наведение порядка в комнате", однако его поведение не изменилось.
Уполномоченный обратился в ПНД N 21 города Москвы с просьбой
произвести осмотр С. на дому, а также принять меры для его
недобровольного психиатрического освидетельствования. Последовал
ответ: без решения суда диспансер не вправе действовать в этом
направлении, "за разъяснением должны обратиться родственники".
По заключению наркологов, посетивших С., он "производит
впечатление опустившегося, некритичного к своему состоянию
человека, полностью утратившего морально-этические качества". С.
нуждается в наблюдении и лечении, но в принудительной изоляции
больного нет необходимости, так как "агрессивность проявляется не
в поступках, а в словах".
По запросу Уполномоченного сотрудники муниципалитета "Теплый
Стан" обследовали условия проживания несовершеннолетней Г. и
указали, что права ребенка нарушены, однако психиатрическая помощь
оказывается гражданам с их согласия. "Выяснение оснований
применения принудительных мер медицинского характера (статья 97 УК
РФ) не входит в компетенцию органов опеки". Рекомендовано
разделить квартиру или принудительно ее обменять, что практически
невозможно без существенного ухудшения жилищных условий ребенка.
Нередко необоснованный отказ врачей психоневрологических
диспансеров в недобровольном освидетельствовании детей, достигших
15 лет, лишает родителей возможности добиться лечения и коррекции
поведения несовершеннолетних, предотвратить их асоциальное
поведение.
Страдающий психическими отклонениями Ю. с 12 лет систематически
избивал свою мать, малолетних брата и сестру, по ночам не давал им
спать, отказывался учиться, бродяжничал. В дальнейшем его
поведение стало носить еще более агрессивный характер. Во время
беседы на приеме у Уполномоченного подросток вел себя неадекватно,
угрожал родственникам расправой.
Несмотря на то, что психическое расстройство Ю. угрожало
безопасности окружающих, обращение Уполномоченного в ПНД по месту
жительства мальчика по поводу его лечения не дало никаких
результатов из-за "несогласия Ю. на госпитализацию". В
семнадцатилетнем возрасте Ю. жестоко избил своего отца - инвалида
и в настоящее время находится под следствием.
Полагаю, что своевременное принудительное психиатрическое
освидетельствование несовершеннолетнего позволило бы оказать ему
необходимую медицинскую помощь и провести соответствующее лечение,
не допустить насилие в семье, защитить права детей, проживающих
вместе с ним.
Решение об обоснованности заявления о принудительном
освидетельствовании в случае непосредственной опасности больного
для себя или окружающих принимается врачом самостоятельно, что
зачастую приводит к незаконным отказам в психиатрической помощи.
Несмотря на то, что действующим законодательством прямо
предписано предоставлять лицам, страдающим психическими
расстройствами, информацию о характере их заболевания и
применяемых методах лечения, на практике данная норма не
выполняется. У пациентов требуют запросы из суда или
правоохранительных органов, отказывают в предоставлении информации
их родственникам и законным представителям.
Считаю, что сведения о состоянии душевного здоровья лица и об
оказанной ему психиатрической помощи должны в доступной форме
беспрепятственно выдаваться самому обратившемуся, его
представителям, членам семьи, законным представителям его
несовершеннолетних детей, а также государственным органам, на
которые возложена задача защиты прав и законных интересов граждан,
в том числе и детей. При этом информация о психическом здоровье,
полученная третьими лицами, должна использоваться ими
исключительно в целях обеспечения безопасности или защиты прав
граждан.
Р. обратилась в ПНД N 15 города Москвы для получения сведений о
бывшем муже в интересах своей дочери М., 1998 года рождения,
проживающей с ним в одной комнате. Больной в течение 14 лет не
работает, не имеет паспорта, отбирает у Р. и ее дочери деньги и
продукты, считает себя "мессией, призванным освободить
человечество", день и ночь разговаривает сам с собой, на обращения
не реагирует. Р. с ребенком вынуждена спать на кухне, не может
пользоваться ванной, куда бывший муж Р. справляет естественные
нужды. Малолетняя М. страдает серьезными заболеваниями сердца и
щитовидной железы, нуждается в нормальной обстановке и улучшении
жилищных условий.
Тем не менее главный врач ПНД N 15 категорически отказывается
выдать Р. справку о том, состоит ли ее бывший муж на учете и
является ли он инвалидом, без которой Р. не может улучшить
жилищные условия своей дочери. Р. также сообщила, что полтора года
ушло на рассмотрение и принятие судебного решения по ее заявлению
о принудительном освидетельствовании бывшего мужа.
Многие обратившиеся к Уполномоченному жалуются на отказ органов
внутренних дел реагировать на агрессивное или абсолютно
неадекватное поведение членов семьи или соседей, страдающих
психическими расстройствами. Ответ один: "Когда будет убивать или
бегать с топором, тогда зовите".
Государство несет ответственность за психическое здоровье
нации, которое является одним из показателей эффективности его
деятельности.
Совершенно очевидно, что необходимо принять социальные
программы, обеспечивающие оптимальные условия для выявления,
лечения и профилактики психических заболеваний, предотвращения
факторов риска, проведения общенациональной кампании пропаганды
здорового образа жизни (борьба с алкоголизмом, наркоманией,
бродяжничеством) и другого.
Необходима государственная программа психиатрической помощи,
обеспечения гарантированного права на лечение всех лиц,
нуждающихся в психиатрической помощи, достижения максимально
возможной социальной адаптации больного, повышения качества и
развития различных форм психиатрической помощи и обеспечения ее
доступности для населения.
Одновременно требуется скоординированная система мер по
оказанию помощи тем, кто ежедневно и ежечасно находится рядом с
лицами с нарушенной психикой и становится заложником их
неадекватного или социально опасного поведения.
Необходимо влиять на мировоззрение населения, менять отношение
граждан к собственному психическому здоровью и душевному
благополучию их родных и близких.
Специалисты в области психического здоровья должны стать более
доступными для граждан. Их, в частности, необходимо включить в
штат органов опеки и попечительства, органов внутренних дел и
других служб по защите прав несовершеннолетних. В поликлиниках по
месту жительства должен вести прием врач-психиатр, у которого
можно получить консультацию по личным проблемам или проблемам
психики своих родственников, с помощью которого можно будет
выбрать правильную модель общения с душевнобольным человеком или
лицом с необычными формами поведения.
В настоящее время во всех религиозных учебных заведениях
будущие священники изучают психиатрию, чтобы знать, как помочь
больному или его семье, если они ищут понимания и поддержки в
храме.
Складывается ситуация, при которой в светском государстве
главными кризисными центрами и службами доверия становятся не
государственные, а религиозные учреждения.
Для усиления роли судов как по защите прав лиц с психическими
расстройствами, так и по защите законных интересов здоровой части
общества необходимо привлекать в судебные процессы, связанные с
проблемами психического состояния граждан, специалистов и
экспертов в этой области, повышать квалификацию судей, обобщать
судебную практику по данной категории дел.
Нужна специализация судей, рассматривающих дела о
недобровольном освидетельствовании или госпитализации.
В противном случае право граждан на государственную и судебную
защиту, гарантированное Конституцией Российской Федерации,
становится фикцией.
Это тем более недопустимо, когда нарушаются права детей.
Уполномоченный принял к рассмотрению обращение К. в защиту
малолетних внуков. Из представленных документов следовало, что И.,
ее дочь, проживала одна с малолетними сыновьями Д. и М., которые с
2002 года страдали от неадекватного поведения матери. И. не
работала, не готовила детям еду, не следила за их здоровьем,
неоднократно "забывала" забирать мальчиков из школы и детского
сада, пила, била сыновей, отказывалась от их лечения и т.д. В
результате оба ребенка не развивались, были запуганы. М. заболел
бронхиальной астмой в тяжелой форме и чуть не погиб, так как мать
не разрешала его госпитализировать.
Несмотря на явно неадекватное поведение И., органы по защите
прав детей применяли к ней стандартные меры воздействия:
предупреждения, постановку на учет в комиссию по делам
несовершеннолетних и защите их прав за систематическое
употребление спиртных напитков и уклонение от воспитания своих
детей. Очевидно, что подобные меры не давали никаких результатов.
Вопрос о необходимости проверки психического состояния И.
остался вне поля зрения государства.
В 2004 году К. была оказана правовая помощь по составлению и
предъявлению иска об ограничении И. в родительских правах.
Представитель Уполномоченного принимал участие в рассмотрении
дела. Были собраны доказательства, подтверждающие наличие у И.
психического расстройства, опасного для проживающих с ней детей.
Решением Перовского районного суда города Москвы в 2004 году И.
ограничили в родительских правах, а детей передали под опеку К.
Уполномоченный также оказывал правовую помощь А.М., который не
мог защитить права своей малолетней дочери Д., 2000 года рождения.
Мать ребенка, Н.М., употребляла психотропные и сильнодействующие
препараты. Будучи врачом и имея доступ к рецептурным бланкам, она
сама выписывала себе рецепты в неограниченных количествах.
Постоянно находясь в неадекватном состоянии, Н.М. оставляла
новорожденную дочь без помощи и ухода, не интересовалась ею,
начала злоупотреблять спиртными напитками. А.М. вынужден был
отправить девочку в Республику Белоруссия, где жили его родители.
Только через год Н.М. поехала к ребенку, однако в связи с запоем и
агрессивным неадекватным поведением была госпитализирована в
местную психиатрическую больницу и проходила там курс лечения.
После выписки Н.М. не изменила своего образа жизни, с дочерью не
общалась.
Нам удалось с помощью органов опеки и попечительства по месту
пребывания ребенка в Республике Белоруссия получить необходимые
документы о госпитализации Н.М. в наркологическое отделение
психиатрической больницы. Проверив эти документы и оценив их в
совокупности с другими доказательствами, Таганский районный суд
города Москвы весной 2004 года ограничил Н.М. в родительских
правах и взыскал с нее алименты. Вскоре Н.М. скрылась, о дочке не
вспоминала, ее не содержала.
В дальнейшем Уполномоченный ходатайствовал перед префектом ЦАО
города Москвы о предоставлении А.М. с ребенком в связи со сносом
их дома жилого помещения отдельно от его бывшей жены, ограниченной
в родительских правах. Сотрудники управления Департамента жилищной
политики и жилищного фонда города Москвы в ЦАО почему-то считали
возможным совместное проживание страдающей алкогольной и
лекарственной зависимостью и признанной по суду опасной для своей
дочери Н.М. и четырехлетней Д. в одном жилом помещении на праве
совместной собственности.
Префект ЦАО города Москвы согласился с позицией
Уполномоченного, и А.М. с ребенком было предоставлено отдельное
жилое помещение.
К сожалению, данная жилищная ситуация является исключением из
правил.
В большинстве случаев решить проблемы семей, имеющих детей и
проживающих в одном жилом помещении с потенциально опасными
душевнобольными, не представляется возможным, поскольку
государство не рассматривает подобные ситуации как критические и
нарушающие весь комплекс прав ребенка и, следовательно, дающие
основания для получения какого-либо отдельного жилья в самые
кратчайшие сроки.
Уполномоченный ходатайствовал об отселении брата и сестры Л-х
от психически больного отца из-за реальной угрозы их здоровью и
безопасности. Две семьи из четырех человек (отец, мать,
несовершеннолетние брат и сестра) занимают однокомнатную квартиру.
Брак между супругами Л-х расторгнут.
Л-х - бывший военнослужащий, получил тяжелую черепно-мозговую
травму в Чеченской Республике, следствием которой явилось
психическое расстройство, сопровождающееся приступами
энцефалопатии, эпилепсии, агрессивным и неадекватным поведением по
отношению к семье, синдромом алкогольной зависимости второй
стадии.
Л-х считает себя убийцей, от лечения отказывается, установок на
трезвость не обнаруживает. Он не соглашается на обмен паспорта,
оформление инвалидности, улучшение жилищных условий.
По заключению органа опеки и попечительства муниципалитета
"Хамовники", проживание детей в одной квартире с отцом невозможно.
Но даже при таких обстоятельствах общественная жилищная
комиссия при управе района Хамовники не пришла к единому мнению о
нуждаемости бывшей жены и детей Л-х в улучшении жилищных условий.
В декабре 2004 года общественная жилищная комиссия при префекте
ЦАО города Москвы решила в порядке исключения принять семью Л-х в
составе трех человек (мать, двое детей) на учет по улучшению
жилищных условий на общих основаниях.
Однако считать такое решение восстановлением жилищных прав
детей нельзя, так как жить несовершеннолетним и их матери негде и
такая ситуация может длиться долгие годы.
Дочку Л-х отправили к дальним родственникам в Тульскую область,
ее мать и брат скитаются по чужим квартирам в Москве. Нарушены
основополагающие права ребенка: жить и воспитываться в семье, на
материнскую заботу, на общение с братом, на жилище.
В отселении семьи Л-х от отца, несмотря на угрозу жизни детей,
чиновниками отказано.
Фактически государство предложило гражданам самостоятельно
решать вопросы и государственной защиты прав детей, и
государственной защиты прав душевнобольного.
Изменить сложившуюся ситуацию путем обращения в суд невозможно
из-за отсутствия соответствующих жилищных норм в федеральном
законодательстве и законодательстве города Москвы.
Анализируя судебную практику по спорам, связанным с
осуществлением родительских прав, Уполномоченный пришел к выводу:
даже при наличии соответствующих документов о заболевании или явно
неадекватном поведении родителей ребенка не все московские судьи
считают необходимым выяснять состояние их психического здоровья.
Такую позицию считаю недопустимой и противоречащей статье 46
Конституции Российской Федерации.
Е. обратилась с иском к А. об ограничении его в родительских
правах, указав в исковом заявлении, что А. страдает навязчивыми
идеями и манией преследования, пагубно влияет на детей, которые
боятся отца и не хотят с ним общаться. А. предлагал малолетнему
сыну и дочери совершить самоубийство, заявлял, что мать хотела
"убить их во чреве", внушал сыну и дочери различные страхи,
требовал, чтобы Е. постоянно обследовала детей на предмет
различных вредных воздействий и т.д.
А., в свою очередь, настаивал на постоянном общении с детьми
вне их места проживания, хотя сын и дочь категорически отказались
видеться с отцом, прятались от него, когда он приходил в школу или
детский сад, плакали, просили не пускать А. в детские учреждения.
На приеме у Уполномоченного А. заявил, что будет решать свои
проблемы по общению с детьми с помощью оружия, если органы
внутренних дел будут ему препятствовать. В телефонном разговоре
угрожал "прийти с автоматом и перестрелять" сотрудников аппарата
Уполномоченного в случае отказа в немедленном приеме очередного
заявления.
В распоряжение суда были представлены копии документов о
лечении А. у психиатра, справка об освобождении ответчика от
службы в армии по состоянию психического здоровья, справки из
школы и детского сада о неадекватном поведении А. и его
отрицательном влиянии на физическое состояние и психику детей,
другие сведения об отклонениях в психическом состоянии А.
Однако Головинский районный суд города Москвы категорически
отказался приобщить к делу документы о психическом здоровье А. и
запросить из лечебных учреждений соответствующую информацию,
безусловно, имеющую значение для дела.
Лишив истицу возможности получить необходимые документы, суд
тем не менее приходит к выводу, что обстоятельство неадекватного
поведения А. "ничем с достоверностью не подтверждено".
"Никакого правового основания утверждение истицы о том, что, по
ее мнению, ответчик был освобожден от службы в армии по
психическому заболеванию, не имеет", - указал суд в своем решении.
Действующее законодательство (статья 8 Закона Российской
Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании" и пункт 3 части четвертой статьи 61 Основ
законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан)
дает право суду запрашивать сведения, составляющие врачебную
тайну, в связи с судебным разбирательством. Однако суд встал на
защиту врачебной тайны и лишил судебной защиты детей, страдающих
от заболевания их отца.
Кроме того, суд в нарушение статьи 56 ГПК РФ ограничил право
истицы доказывать юридически значимые факты, а именно - опасность
даже кратковременного общения детей с их отцом, поведение которого
пагубно для здоровья и воспитания несовершеннолетних.
В результате в иске Е. было отказано, а ее сын и дочь остались
не защищенными от отцовского произвола.
Но разве малолетние граждане России менее уязвимая категория
населения, чем взрослые, страдающие психическими расстройствами?
В настоящее время жизнь и судьба детей Е. полностью находятся в
руках А., который активно борется за свои права всеми средствами,
как правило, неадекватными.
А. не работает, продолжает, как указывает Е., преследовать
детей, пишет жалобы, в том числе и в суд, на действия каждого
чиновника, пытающегося защитить интересы несовершеннолетних.
Совершенно очевидно, что Е. не сможет добиться в том же суде
санкции на психиатрическое освидетельствование бывшего мужа без
его согласия в соответствии с частью 4 статьи 23 Закона Российской
Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании".
Радея о защите прав душевнобольных граждан (когда речь идет об
их семейных проблемах), суды тем не менее лишают этих людей права
на справедливое судебное разбирательство при решении вопроса о
законности отчуждения ими жилья, в том числе жилой площади
несовершеннолетних.
Принуждение больного распорядиться принадлежащим ему жильем -
это тоже одна из разновидностей "карательной психиатрии", но уже в
интересах отдельных лиц или всякого рода аферистов, в большинстве
случаев находящихся под защитой государства.
Ежегодно увеличивается число жертв обмана, связанного с
использованием психической несостоятельности граждан при сделках
по отчуждению недвижимости. Причем жилищные мошенники (в отличие
от законопослушных граждан и беззащитных детей) имеют
неограниченный доступ к правосудию, которое, как правило,
оказывается на их стороне.
Применительно к данным случаям действующий Закон Российской
Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании" тоже носит декларативный характер и никаких прав
лицам с психическими отклонениями не гарантирует.
Ярким примером практики "двойных стандартов" является ситуация
с нарушением прав несовершеннолетнего А. и его душевнобольной
матери Г.
К нам обратилась Я., бабушка мальчика, которая сообщила, что
ребенок, 1988 года рождения, с 2002 года остался без крыши над
головой. Его московскую квартиру продала мать, состоявшая на учете
в ПНД N 13 города Москвы и неоднократно лечившаяся в
психиатрических больницах. В результате ребенок, проживавший в
благоустроенной квартире в престижном московском районе, оказался
зарегистрированным в старом деревянном доме в деревне Шелогурово
Шатурского района Московской области. Кроме Г. владельцами 7/10
доли бревенчатого строения являются еще 9 человек из различных
регионов России, одновременно с Г. заключившие общий договор купли-
продажи.
В ответ на наш запрос глава администрации Харлампеевского
сельского округа сообщил, что дом N 21 в деревне Шелогурово
является ветхим, аварийным, газ, водопровод и канализация
отсутствуют. Лицевой счет открыт на 10 человек.
Еще до выписки мальчика из города Москвы муниципалитет
"Академический" направил письмо в ДЕЗ Академического района о
несогласии органа опеки и попечительства с отчуждением Г. жилья
своего сына. Однако, несмотря на запретительные действия органа
опеки и попечительства, мальчика вместе с матерью выписали из
квартиры и зарегистрировали в Шатурском районе.
При рассмотрении дела в Гагаринском районном суде города Москвы
выяснилось, что ПНД N 13 отказался выдать справку о возможности Г.
совершать сделки с жильем, тогда как посредникам удалось получить
справку в ПНД N 16, где больная никогда не наблюдалась, о том, что
Г. "не имеет противопоказаний для работы бухгалтером". Договор
купли-продажи заключили в простой письменной форме.
У Московской областной регистрационной палаты, видимо, никаких
вопросов по поводу представленной справки, а также совместного
приобретения десятью жителями из Москвы, Реутова, Сергиева Посада
и Уральска части дома в деревне Шелогурово не возникло.
Гагаринский районный суд города Москвы не только не дал оценки
этим обстоятельствам, но даже не упомянул о них в своем решении.
12 января 2004 года федеральный судья Л.В. Цапко отказала в
признании сделки недействительной, указав, что доводы о
неспособности Г. понимать значение своих действий и руководить ими
опровергаются "пояснениями самой Г. и письменными
доказательствами".
Как сообщили Уполномоченному в муниципалитете "Академический",
Г. "было предложено лично обратиться в прокуратуру по факту
мошенничества, а также пройти обследование в психиатрической
больнице, от которого она отказалась".
В настоящее время несовершеннолетний А. находится в частном
приюте, а после окончания обучения в нем окажется бомжем.
Г. под давлением родственницы несколько раз была на
консультации у частного психиатра, однако от приема необходимых ей
лекарственных препаратов категорически отказывается. По мнению
врача, "психическое состояние и анамнез пациентки показывают, что
она страдает душевным заболеванием - эндогенным психозом, является
ограниченно дееспособной и не может принимать решения относительно
себя и сына".
Жить Г. негде, больная скитается. Добиться ее недобровольного
освидетельствования или госпитализации невозможно из-за отсутствия
оснований, предусмотренных действующим законодательством. В
деревне Шелогурово Шатурского района Московской области Г. никто
не знает. До нее и ее сына ни там, ни тем более в городе Москве
никому нет дела.
К Уполномоченному также нередко обращаются заявители в
интересах детей, родители которых, будучи психически больными,
вступили в фиктивный брак с гражданами, заинтересованными любым
путем завладеть московским жильем. В результате регистрации
фиктивных супругов на жилую площадь детей жилищные условия
несовершеннолетних существенно ухудшаются или они вообще остаются
без крыши над головой.
Вернуть жилье таким детям крайне трудно, так как для этого,
прежде всего, необходимо признать брак, заключенный лицами,
страдающими психическими расстройствами, недействительным.
Статья 28 Семейного кодекса предоставляет право оспаривать
брак, заключенный лицом, не понимавшим значение своих действий и
не руководившим ими в момент регистрации, либо супругу, права
которого нарушены заключением брака, либо прокурору.
Очевидно, что душевнобольной человек, как правило, не в
состоянии оценить все правовые последствия заключенного им брака,
в том числе факты нарушения прав детей, и добиться его
аннулирования в суде.
Прокуратура же далеко не всегда выполняет свои обязанности по
восстановлению прав и законных интересов социально незащищенных
групп населения, в том числе лиц с психическими расстройствами и
детей.
К Уполномоченному обратилась администрация детского дома N 19
города Москвы с просьбой оказать содействие в государственной
защите прав воспитанницы Е-вой, 1988 года рождения, в связи с
фактической утратой ею сохраненной квартиры в центре Москвы.
О.М., мать ребенка Е-вой, состоит на учете в ПНД N 21 с 1976
года, неоднократно госпитализировалась в психиатрические больницы,
воспитанием ребенка не занималась. В связи с этим дочка 21 мая
1996 года была направлена в детский дом.
На момент вынесения распоряжения территориальным управлением
"Замоскворечье" о направлении безнадзорной девочки в детское
учреждение материал о ее отобрании у душевнобольной матери уже
находился в Замоскворецком районном суде города Москвы, однако
решение по делу до сентября 1997 года принято не было.
По заключению амбулаторной судебно-медицинской экспертизы,
проведенной в психиатрической больнице им. Алексеева 1 апреля 1997
года, О.М. страдает хроническим психическим расстройством в форме
шизофрении с выраженными значительными изменениями психики. Она не
может понимать значение своих действий и руководить ими.
Находясь в таком состоянии, 9 июля 1997 года О.М. вступает в
брак с гражданином Азербайджана М.Г. К., который сразу же без
ведома и согласия администрации детского дома регистрируется в
квартире, принадлежащей больной женщине и закрепленной за ее
одиннадцатилетней дочерью. Он сдает квартиру жены своим знакомым,
а сам в конце 1997 года исчезает. Место его нахождения до
настоящего времени неизвестно.
16 сентября 1997 года Е-ва, уже более года находившаяся в
детском доме N 19, судебным решением была отобрана у матери,
которая в силу имевшегося тяжелого психического расстройства и
недостойного поведения создавала опасность для развития ребенка.
27 октября 1999 года администрация детского дома N 19
обратилась в Прокуратуру города Москвы с просьбой решить вопрос о
законности брака О.М. с М.Г. К. и о его регистрации в ее квартире.
Замоскворецкий межрайонный прокурор И.И. Конюшкин 16 декабря
1999 года сообщил, что направит заявление в суд о признании О.М.
недееспособной, однако не находит оснований для признания ее брака
с М.Г. К. недействительным, сославшись на отсутствие сведений о
месте его нахождения и на возражения психически больной жены.
По заявлению прокурора 13 ноября 2002 года (более чем через два
года после первого обращения администрации детского дома в
прокуратуру) О.М. в судебном порядке была признана недееспособной.
В основу решения суда помимо других доказательств положено
заключение психиатров от 1 апреля 1997 года.
Уполномоченный не согласен с позицией Замоскворецкого
межрайонного прокурора в части отказа в предъявлении иска о
признании брака О.М. с М.Г. К. недействительным, так как
отсутствовало подлинное волеизъявление больной на заключение
брака. Возражения недееспособного лица, которое еще до вступления
в брак не отдавало отчета своим действиям и не руководило ими, не
должны приниматься во внимание.
Отказ прокуратуры предъявить иск о признании брака
недействительным, по мнению Уполномоченного, является незаконным и
создает препятствие для осуществления права ребенка, оставшегося
без попечения родителей, на жилище.
В июне 2005 года заканчивается пребывание Е-вой в детском доме,
и она должна будет возвратиться в квартиру, где живут посторонние
люди и зарегистрирован в качестве мужа ее матери М.Г. К., там не
проживавший и скрывшийся более семи лет назад.
Уполномоченным направлено обращение Прокурору города Москвы
А.И. Зуеву с просьбой о предъявлении иска о признании брака
недействительным, так как этим браком нарушены права и законные
интересы не только душевнобольной О.М., но и ее несовершеннолетней
дочери.
Полагаю, что при наличии таких обстоятельств сотрудники ПНД N
21, где состояла на учете О.М., правоохранительные органы, органы
по защите прав детей и суд должны были действовать с позиции
минимизации вреда, который может причинить себе и окружающим
человек, страдающий тяжелым и неизлечимым психическим
расстройством и потерявший способность к правильному мышлению.
Тогда защита прав несовершеннолетней Е-вой выражалась бы не только
в направлении девочки в детский дом, но и в принятии своевременных
мер, ограничивающих ее мать в праве распоряжаться жильем,
имуществом и в конечном счете судьбой своего ребенка.
Хочется надеяться, что изложенные доводы и соображения найдут
отражение в правоприменительной практике и будут использованы при
разработке концепции психиатрической помощи в Российской
Федерации, отражающей интересы как больных граждан, так и всего
общества.
Нарушения прав несовершеннолетних, связанные с отказом судов
в восстановлении процессуальных сроков на подачу
надзорных жалоб
28 июля 2004 года в ГПК РФ были внесены изменения, позволяющие
гражданам, пропустившим годичный срок на подачу жалобы в порядке
надзора, обращаться в суд первой инстанции с заявлением о его
восстановлении.
Данный срок подлежит восстановлению, если суд сочтет причины
пропуска уважительными.
Как показали обращения граждан к Уполномоченному, московские
суды во втором полугодии 2004 года в большинстве случаев
отказывали заявителям в восстановлении срока на подачу надзорных
жалоб, если обжаловались судебные постановления, вынесенные до
введения в действие ГПК РФ, то есть до 1 февраля 2003 года.
Доводы, изложенные в заявлениях, как правило, во внимание не
принимались.
Таким образом, многие граждане, выступающие в интересах детей,
успевшие подать жалобы в Московский городской суд до 1 февраля
2004 года, лишились права на обращение в порядке надзора в
Верховный Суд Российской Федерации по правилам ныне действующего
ГПК РФ.
В то же время выяснилось, что те, кто защищал свои права в
судах первой и второй инстанций, руководствуясь новым ГПК РФ,
никак не успевали за год пройти все стадии надзорного производства
и вынуждены были просить суд о восстановлении срока на подачу
надзорной жалобы.
При обращении в суд первой инстанции с вышеуказанной просьбой
участники процесса, как правило, ссылались на то, что часть
предоставленного им срока уходила на рассмотрение их жалоб в
других надзорных инстанциях, где жалобы находились более
установленного законом времени. Однако эти периоды судами не
исключались.
Верховный Суд Российской Федерации в обзоре судебной практики
за второе полугодие 2004 года, опубликованном в Бюллетене
Верховного Суда Российской Федерации N 1 за 2005 год, указал, что
"время рассмотрения надзорной жалобы (представления) или
истребованного по надзорной жалобе (представлению) дела в суде
надзорной инстанции не должно учитываться при исчислении годичного
срока, в течение которого судебные постановления могут быть
обжалованы в суд надзорной инстанции".
Однако остался неурегулированным вопрос о том, должно ли
учитываться время, требуемое на исправление недостатков в поданных
своевременно надзорных жалобах, если они возвращались без
рассмотрения из-за несоответствия их содержания требованиям
закона, а также время, затраченное на прохождение почты, которое
никак не зависит от лица, подающего жалобу.
В., выпускница коррекционного детского дома, имеющая на
иждивении двух малолетних детей, обжаловала в порядке надзора в
президиум Московского городского суда определение Нагатинского
районного суда города Москвы о прекращении дела по ее иску.
Годичный срок для обжалования определения в суде надзорной
инстанции истекал 3 декабря 2004 года. Истица смогла составить и
подать надзорную жалобу в Московский городской суд только в начале
ноября 2004 года. Однако документы были ей возвращены из-за
отсутствия отметки на обжалуемом определении о вступлении его в
законную силу.
Определение о возврате надзорной жалобы без рассмотрения по
существу было вынесено 8 декабря 2004 года, но заявительнице оно
пришло по почте только 23 декабря 2004 года. Повторный отказ в
рассмотрении жалобы В. получила уже в январе 2005 года из-за
пропуска годичного срока для обжалования.
Самостоятельно написать заявление о восстановлении срока на
подачу жалобы в Московский городской суд и собрать необходимые
документы В. не может. На немедленную и бесплатную юридическую
помощь ей также рассчитывать не приходится. Следовательно,
отодвигается дата подачи заявления о восстановлении пропущенного
срока и уменьшаются шансы на удовлетворение просьбы.
Как показывает практика, суды не всегда принимают во внимание
такие аргументы, как тяжелое материальное положение и
неблагоприятные семейные обстоятельства, лишившие заявителей
возможности получить своевременную юридическую помощь,
недоступность такой помощи для малоимущих граждан и другие
аналогичные обстоятельства.
Согласно статье 112 ГПК РФ одновременно с подачей заявления о
восстановлении пропущенного процессуального срока должна быть
подана соответствующая надзорная жалоба и должны быть представлены
документы, которые прилагаются к заявлению.
Совершенно очевидно, что граждане не могут ставить вопрос о
восстановлении пропущенного срока до тех пор, пока не будет
составлена надзорная жалоба, соответствующая требованиям статьи
378 ГПК РФ.
Следует заметить, что человеку, не обладающему глубокими
правовыми знаниями и опытом защиты своих прав в суде, крайне
затруднительно изложить, в чем заключается допущенное судами
первой и второй инстанций существенное нарушение закона и почему
он не согласен с отказом в истребовании дела на предшествующем
этапе надзорного производства.
Неправильное изложение оснований для отмены или изменения
судебных постановлений в порядке надзора становится непреодолимой
преградой для исправления вышестоящими судами допущенных судебных
ошибок.
Услуги по составлению жалоб в порядке надзора стоят достаточно
дорого, тем более, если юрист не участвовал в суде первой и второй
инстанций, так как требуется изучение материалов дела и
представленных документов. Бесплатная правовая помощь в таких
случаях законодательством не предусмотрена.
Нередко суды не восстанавливают срок на подачу надзорной
жалобы, ссылаясь на отказы в истребовании дела предыдущих
надзорных инстанций.
Б. обратилась в районный суд города Зеленограда с заявлением о
восстановлении срока на подачу надзорной жалобы в Верховный Суд
Российской Федерации в интересах малолетнего сына Ч., 1999 года
рождения.
На приеме у Уполномоченного Б. сказала, что из-за отсутствия
регистрации и паспорта она не может устроиться на работу, не
получает пенсию сына по случаю потери кормильца, находится в
крайне тяжелом материальном положении и не имеет средств на
квалифицированную юридическую помощь.
Сын Б. страдает хроническим заболеванием крови и нуждается в
систематическом лечении и уходе.
Б. плохо владеет русским языком, поэтому она не смогла
составить мотивированное заявление в суд.
Для защиты интересов ребенка Уполномоченный назначил юриста,
который должен был принять участие в деле после его отложения по
просьбе Б.
Однако судья Зеленоградского районного суда города Москвы В.С.
Спиридонов, ранее отказавший Б. в иске о признании за ней права на
жилую площадь в квартире сына, посчитал причины неподачи жалобы в
срок неуважительными и процессуальный срок на обжалование в
порядке надзора не восстановил.
Более того, несмотря на письменную просьбу Б. об отложении
дела, судья рассмотрел вопрос о восстановлении срока в отсутствие
заявительницы, не дав ей и ее представителю возможности изложить
свои доводы непосредственно в судебном заседании и представить
необходимые документы.
В определении от 25 октября 2004 года указано, что суд
"учитывает, что Б. уже обращалась в Московский городской суд в
порядке надзора в пределах установленного законом срока" и свою
просьбу "не обосновала".
Частная жалоба Б. на определение об отказе в восстановлении
срока также оставлена без удовлетворения.
В результате нарушены права малолетнего Ч. на проживание с
матерью, единственным его законным представителем и опекуном, на
материальное обеспечение его интересов, охрану здоровья и судебную
защиту прав и законных интересов ребенка.
Полагаю, что суды первой инстанции не заинтересованы в
восстановлении процессуальных сроков и очередной проверке
вынесенных ими решений.
Практику рассмотрения заявлений граждан в соответствии со
статьей 112 ГПК РФ теми же судьями, чьи решения обжалуются, нельзя
назвать правомерной. Было бы правильным, чтобы вопрос о
восстановлении срока на подачу надзорной жалобы решался теми
судами, в которые обращается гражданин в порядке надзора.
Кроме того, отсутствуют какие-либо критерии оценки
"уважительности" причин пропуска процессуального срока (за
исключением необходимости учета времени, затраченного на
рассмотрение надзорной жалобы в суде надзорной инстанции), что
приводит к произволу и, в конечном счете, к ограничению права на
судебную защиту, предусмотренного Конституцией Российской
Федерации. Это право должно быть реальным, а не формальным.
Каждый имеет право на пересмотр решения суда вышестоящей
инстанцией. Установление дополнительных условий для обращения с
жалобой в порядке надзора, а именно - необоснованно короткого
срока для обжалования, лишает граждан возможности добиться
справедливости.
Исходя из сложившейся с 1 февраля 2003 года судебной практики
необходимо разумно увеличить срок на обжалование в порядке надзора
судебных постановлений, вступивших в законную силу, и установить
критерии для решения вопроса о его восстановлении в случае
пропуска.
Ограничение участия Уполномоченного в судебных процессах
в целях защиты и восстановления нарушенных прав, свобод
и законных интересов ребенка
Должность Уполномоченного была учреждена в целях осуществления
им защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних,
нарушенных действиями (бездействием) государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных
служащих, а также отдельных граждан, и предоставления каждому
ребенку, находящемуся на территории города Москвы,
квалифицированной юридической помощи для реализации своего
неотъемлемого права на использование любых не запрещенных законом
средств защиты прав, свобод и законных интересов.
Являясь государственным защитником интересов детей,
Уполномоченный при установлении фактов нарушений обращается за
содействием по их устранению к соответствующим должностным лицам
государственных органов, органов местного самоуправления, в органы
прокуратуры и суд.
В целях выполнения задач, возложенных на Уполномоченного, он
может лично или через своего представителя принимать участие в
судебных процессах для обеспечения гарантий государственной защиты
законных интересов ребенка, содействия беспрепятственной
реализации его прав и свобод.
Действующее процессуальное законодательство (часть 2 статьи 47
ГПК РФ) предусматривает возможность привлечения судом
Уполномоченного в качестве государственного органа для дачи
заключения по делу в целях выполнения им своих обязанностей по
защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
Однако и эта, пока единственная, форма вступления
Уполномоченного в судебный процесс используется судами первой
инстанции неэффективно.
В предыдущих докладах Уполномоченного уже поднимался вопрос о
том, что многие московские судьи не знакомы с Законом города
Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве".
Прошло более трех лет после принятия данного Закона, однако не
всем судьям в городе Москве известны статус, компетенция,
полномочия и иные вопросы деятельности Уполномоченного.
Прежде всего этим можно объяснить негативное отношение
некоторых судей к участию Уполномоченного в гражданских делах,
затрагивающих интересы детей, и их отказ от привлечения его к
участию в делах в качестве государственного органа города Москвы,
созданного специально для дополнения существующих средств защиты
прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних.
Некоторые судьи полагают, что, если у ребенка есть родители,
один из них, опекун или попечитель либо в процессе участвуют
представители органов опеки и попечительства, заключения
Уполномоченного не требуется.
Судья Измайловского районного суда города Москвы С.И. Задумова
в категорической форме отказалась привлечь Уполномоченного (в лице
его представителя) к участию в деле в соответствии со статьей 47
ГПК РФ для дачи заключения о соблюдении прав несовершеннолетнего
К. по иску о его вселении в квартиру и нечинении препятствий в
проживании, заявив, что должность Уполномоченного ей не известна и
вполне достаточно участия в деле органа опеки и попечительства.
В результате было вынесено решение, грубо нарушающее, по мнению
Уполномоченного, жилищные и другие права К., который фактически
был выселен отцом, ответчиком по иску, из квартиры, где проживал с
рождения до 16 лет.
Из представленных Уполномоченному материалов следовало, что
ответчик вселил в спорную квартиру и зарегистрировал в ней без
согласия матери и законного представителя мальчика свою новую
жену, а затем сменил замки и фактически выгнал ребенка из дома.
Орган опеки и попечительства муниципалитета "Измайлово",
который, по мнению судьи С.И. Задумовой, должен был в полном
объеме контролировать соблюдение прав ребенка в ходе судебного
разбирательства, представил заключение о том, что никаких
нарушений интересов К., 1988 года рождения, не выявлено. А
Уполномоченный был лишен судебной властью возможности выполнять
свою основную функцию - защищать права несовершеннолетнего.
Судья Дорогомиловского районного суда города Москвы Т.П.
Литвиненко также не захотела, чтобы представитель Уполномоченного
участвовал в рассмотрении дела о лишении родительских прав Б-вой
по иску Г. в отношении сына Б-вой Ивана, 1999 года рождения, так
как интересы мальчика, по мнению судьи, должен отстаивать
исключительно орган опеки и попечительства.
Заключение муниципалитета "Дорогомилово" от 23 ноября 2004 года
о "целесообразности лишения родительских прав Б-вой" является
беспрецедентным с точки зрения его незаконности и
необоснованности.
Б-ву предлагается лишить родительских прав за то, что она в
течение нескольких месяцев после вступления в законную силу
судебного решения об определении места жительства мальчика с отцом
не смогла посещать его в часы и дни, установленные судом, из-за
препятствий, чинимых Г.
Из представленных Уполномоченным документов следует, что Б-ва с
24 февраля 2004 года неоднократно обращалась в муниципалитет
"Дорогомилово" с просьбой принять соответствующие меры к отцу
Ивана, злостно не исполнявшему судебное постановление. Более того,
по делу было возбуждено исполнительное производство, но даже при
участии судебного пристава-исполнителя Б-ва смогла увидеть ребенка
только четыре раза.
7 октября 2004 года исполнительное производство было окончено
из-за невозможности присутствия судебного пристава-исполнителя при
встречах матери и ребенка в выходные дни и вечерние часы.
Как только судебный пристав-исполнитель отказался исполнять
решение суда, Г. перестал пускать мать к сыну, а 28 октября 2004
года предъявил иск о лишении ее родительских прав.
Будут ли авторы заключения, представленного муниципалитетом
"Дорогомилово", выполнять свои обязанности по защите прав
малолетнего в суде, руководствуясь интересами ребенка и нормами
права? Уверен, что не будут.
Необоснованные отказы в привлечении к участию в деле
Уполномоченного также были получены в Чертановском,
Черемушкинском, Симоновском районных судах города Москвы.
Так, судья Симоновского районного суда города Москвы Е.А.
Булучевская в категорической форме отказала С., инвалиду II группы
по онкологическому заболеванию, в ее просьбе привлечь
Уполномоченного к участию в деле по иску о вселении в квартиру и
нечинении препятствий в проживании С. и ее ребенку, 2000 года
рождения.
С-в, муж заявительницы, выгонял ее и четырехлетнего сына
Святослава из квартиры, где С. проживала с рождения мальчика,
препятствовал реализации права ребенка на материнскую заботу и
воспитание. Жилье, где была зарегистрирована С., для проживания
непригодно.
Из письма муниципалитета "Донской" Уполномоченному: "С-в в
течение длительного времени не дает средств на содержание ребенка.
Грубо обращается с женой, бьет ее. С. вследствие инвалидности не
может работать. Материальное положение очень тяжелое".
Юристы аппарата Уполномоченного составили С. исковое заявление
и оказали помощь в сборе необходимых доказательств, а также
подтвердили возможность участия Уполномоченного в деле в
соответствии с частью 2 статьи 47 ГПК РФ.
Как сообщила С., судья обосновала свой отказ кратко: "Нет такой
необходимости".
В результате, не имея средств на адвокатскую помощь при
разбирательстве дела и разуверившись в возможности защитить права
ребенка в суде, С. отказалась от иска:
"Я поняла, что бессильна".
К такому выводу пришла тяжелобольная женщина, которая
надеялась, что Уполномоченный имеет реальные возможности для
осуществления возложенных на него задач по отстаиванию интересов
детей в суде.
Приходится констатировать, что право Уполномоченного обращаться
в суд с заявлением о защите законных интересов ребенка и принимать
участие в судебных процессах с целью восстановления нарушенных
прав несовершеннолетних, предусмотренное Законом города Москвы "Об
Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве", остается только
на бумаге.
Федеральное процессуальное законодательство и
правоприменительная практика, по существу, сводят это право на
"нет".
Однако не все московские суды игнорируют институт
Уполномоченного.
По особо спорным или сложным делам, затрагивающим интересы
детей, московские судьи выносят определения об участии в деле
Уполномоченного в целях осуществления возложенных на него
обязанностей по защите прав, свобод и законных интересов
несовершеннолетних.
В Преображенском, Измайловском, Черемушкинском, Савеловском,
Бутырском, Кунцевском, Симоновском районных судах города Москвы
Уполномоченный неоднократно давал заключения по делам об
определении места жительства ребенка, лишении и ограничении
родительских прав, установлении факта оставления без родительского
попечения и другим.
Уполномоченного представляли высококвалифицированные юристы,
которые проводили серьезный анализ правовых норм, тщательно
изучали представленные доказательства, активно участвовали в
исследовании материалов дела в процессе его рассмотрения, помогая
несовершеннолетним реализовывать и защищать свои права и интересы.
Уполномоченному удалось оказать содействие принятию законного и
справедливого решения в Кузьминском районном суде города Москвы,
где слушалось дело по иску С. к К. об отобрании у нее малолетней
Ксении, 1999 года рождения, и о передаче ее отцу.
Мать девочки погибла, отец, истец по данному делу, с дочкой не
проживал, воспитанием ее не занимался, с 2002 года ребенка не
содержал. Ксения с трехмесячного возраста проживает с родной
сестрой, которую считает своей матерью. К. в полной мере выполняет
материнские обязанности и относится к девочке, как к дочери.
Других детей у нее нет.
По заключению психологов, передача девочки отцу может причинить
необратимый вред ее физическому и психическому здоровью, так как
Ксения не знает отца и не хочет разлучаться с К.
Нами проводилась проверка обращения К. в защиту сестры, в
процессе которой было установлено, что моральные качества и
поведение С. не позволяют ему воспитывать несовершеннолетнюю дочь.
По запросам Уполномоченного были получены документы,
подтверждающие факты неоднократного привлечения С. к уголовной
ответственности и отбывания им наказания в местах лишения свободы.
В 2002 году С. был осужден за попытку кражи в магазине "Седьмой
континент". По данным справочной органов внутренних дел, С.
состоит на профилактическом учете как "алкоголик-дебошир".
Проживает с семьей из трех человек, никто из них с Ксенией никогда
не общался.
К сожалению, органы опеки и попечительства муниципалитетов
"Рязанский" и "Выхино-Жулебино" не дали надлежащей оценки личности
С., что привело к неправильным выводам о возможности передачи
пятилетней Ксении фактически чужому ей человеку.
В своем заключении Уполномоченный тщательно проанализировал
поведение С. после рождения дочери, факты неоднократного
совершения им злостного хулиганства и кражи, мотивы заявленных
исковых требований и сделал вывод о том, что иск С. нарушает права
и законные интересы его дочери.
В результате С. отказался от иска и заключил с К. мировое
соглашение о порядке общения с дочерью, в котором были учтены
возраст девочки, ее психологическое состояние и особенности
личности истца.
Участие Уполномоченного в судебных процессах по делам,
затрагивающим права несовершеннолетних, является одной из гарантий
защиты прав несовершеннолетних от государственного произвола или
отказа в правосудии.
Считаю, что необходимо наделить Уполномоченного правом вступать
в гражданское дело по своей инициативе или по инициативе лиц, в
нем участвующих, для дачи заключения в целях осуществления
возложенных на него обязанностей по защите прав, свобод и законных
интересов детей.
Уполномоченный должен быть включен в круг лиц, наделенных
правом обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и
законных интересов других лиц по их просьбе (а несовершеннолетних
- независимо от их просьбы) либо в защиту прав, свобод и законных
интересов неопределенного круга лиц.
Вопрос о расширении процессуальных полномочий уполномоченных по
правам человека и уполномоченных по правам ребенка в субъектах
Российской Федерации ставился еще в сентябре 2001 года
Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О.
Мироновым при даче заключения на проект ныне действующего ГПК РФ.
Однако предлагаемые им изменения в соответствующие нормы внесены
не были.
Это не способствовало развитию правовых норм, которые призваны
наделить судебную систему государства конкретными средствами
обеспечения права на справедливое публичное рассмотрение дела
компетентным, независимым и беспристрастным судом.
О проблемах ограничения компетенции Уполномоченного
по защите прав, свобод и законных интересов детей
Эффективность работы Уполномоченного по защите прав, свобод и
законных интересов детей в значительной степени определяется его
компетенцией как государственного органа города Москвы.
Три года работы Уполномоченного выявили имеющиеся ограничения
его компетенции, которые затрудняют реализацию стоящих перед ним
задач.
1. Помимо ограничения участия Уполномоченного в гражданских
делах, в которых затрагиваются права и законные интересы
несовершеннолетних, для дачи заключения по делу в соответствии со
статьей 47 ГПК РФ, о чем говорилось выше, имеются также серьезные
препятствия для обращения Уполномоченного в суд с заявлением в
защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних в
соответствии со статьей 46 ГПК РФ.
Выходом из сложившейся ситуации может стать внесение дополнений
в статьи 46 и 47 ГПК РФ в части включения уполномоченных по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации в число государственных
органов, имеющих право обращаться в суд с заявлениями в защиту
прав и интересов детей, а также наделения уполномоченных правом
участвовать в деле для дачи заключения по делу.
Другой вариант решения этой проблемы - внесение дополнения в
статью 7 Федерального закона от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", которым
будут установлены полномочия уполномоченных по правам ребенка в
субъектах Российской Федерации по защите прав и законных интересов
несовершеннолетних, в том числе права уполномоченных на обращение
в суд и участие в судах в качестве государственного органа для
дачи заключения по делу.
2. В целях оказания содействия в восстановлении имущественных и
жилищных прав детей, нарушенных в результате совершения сделок с
жилыми помещениями, Уполномоченному для изучения и установления
обстоятельств дела часто требуется ознакомиться с
правоустанавливающими документами, реестром собственников на жилое
помещение и т.д. Однако в пункте 3 статьи 7 Федерального закона от
21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним" указан ограниченный круг лиц,
которым сообщаются сведения о содержании правоустанавливающих
документов на недвижимое имущество. К числу этих лиц, например,
относятся: сами правообладатели и их законные представители,
руководители органов местного самоуправления, руководители органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, налоговые
органы, суды, правоохранительные органы. Уполномоченные по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации в число указанных лиц не
включены.
Из-за отсутствия доступа к документам органов государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
Уполномоченный не имеет возможности провести юридический анализ
ситуации по поступившему обращению и принять необходимые меры,
направленные на защиту и восстановление нарушенных прав
несовершеннолетних.
Требуется внести дополнения в статью 7 Федерального закона "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним" в части включения уполномоченных по правам ребенка в
субъектах Российской Федерации в число государственных органов,
имеющих право запрашивать сведения, указанные в пункте 3 данной
статьи.
3. Работая по конкретным обращениям граждан и организаций,
анализируя действующее законодательство, правоприменительную
практику в отношении прав и законных интересов детей,
Уполномоченный постоянно сталкивается с пробелами в
законодательстве или с его несовершенством. Так как Уполномоченный
не является субъектом права законодательной инициативы в
Московской городской Думе, он может участвовать в
совершенствовании законодательства города Москвы по вопросам прав
и законных интересов детей, только обращаясь к установленным
субъектам права законодательной инициативы. Уполномоченный
конструктивно сотрудничает в этой области с председателем комиссии
по социальной политике Московской городской Думы З.Ф. Драгункиной.
Однако считаю целесообразным наделить Уполномоченного правом
законодательной инициативы в Московской городской Думе по вопросам
его ведения. Для этого потребуется внести дополнения в часть 1
статьи 36 Устава города Москвы и статью 4 Закона города Москвы от
14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и
постановлениях Московской городской Думы".
4. В части 4 статьи 9 Закона города Москвы "Об Уполномоченном
по правам ребенка в городе Москве" установлено, что Уполномоченный
вправе представить ежегодный доклад о своей деятельности, о
соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка на
заседании Московской городской Думы. Специальный доклад на
заседании Московской городской Думы представляется Уполномоченным
на основании соответствующего решения Московской городской Думы.
Регламент Московской городской Думы не предусматривает
специальной процедуры представления ежегодного доклада
Уполномоченного. В предыдущие два года в целях реализации
Уполномоченным установленного Законом города Москвы права
представлять ежегодный доклад на заседании Московской городской
Думы председателем комиссии по социальной политике З.Ф.
Драгункиной вносился проект соответствующего постановления
Московской городской Думы. Однако надо признать, что ситуация,
когда реализация одного из основополагающих прав Уполномоченного -
права представлять ежегодный доклад на заседании законодательного
(представительного) органа государственной власти города Москвы
зависит от воли субъектов права законодательной инициативы в
Московской городской Думе, не является нормальной.
Данная проблема может быть решена путем наделения
Уполномоченного правом законодательной инициативы и внесения
соответствующего изменения в Регламент Московской городской Думы.
Заключение
Деятельность Уполномоченного не может быть эффективной при
отсутствии федеральной законодательной базы, закрепляющей гарантии
государственной и судебной защиты прав, свобод и законных
интересов детей.
Как бы ни боролся Уполномоченный с чиновниками, игнорирующими
действующие нормы права, или с исполнителями, равнодушными к
судьбам маленьких граждан России, он не сможет защищать
несовершеннолетних, если федеральная власть разрушает правовой
механизм такой защиты.
В 2004 году был принят пакет социальных и жилищных законов,
нарушающих статьи 7, 19, 38, 45 и 55 Конституции Российской
Федерации, в которых установлено, что:
- Российская Федерация - социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека (статья 7);
- государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от имущественного и должностного положения,
места жительства и других обстоятельств (статья 19);
- материнство и детство, семья находятся под защитой
государства (статья 38);
- государственная защита прав и свобод человека и гражданина в
Российской Федерации гарантируется (статья 45);
- в Российской Федерации не должны издаваться законы,
отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина
(статья 55).
Новые законы представляют интересы в первую очередь федеральной
исполнительной власти. Их принятие и дальнейшая реализация чреваты
резким увеличением нарушений прав граждан, в особенности детей.
Многие семьи потеряют надежду на получение жилья, улучшение
качества жизни, получение достойного образования и
квалифицированной медицинской помощи для своих детей, а также на
другие социальные блага, гарантированные им Конституцией
Российской Федерации и ранее принятыми федеральными законами.
К сожалению, попытки Уполномоченного и сотрудников его аппарата
в рамках имеющихся полномочий противостоять принятию Федерального
закона N 122-ФЗ, ряда норм нового Жилищного кодекса и внесению
изменений в статью 292 ГК РФ не дали желаемых результатов.
Однако большинство населения России, многие руководители
субъектов Российской Федерации, представители государственных и
общественных организаций, профессиональные юристы и правозащитники
не согласны с изменениями в социальном, жилищном и гражданском
законодательстве, а также с теми законопроектами по уничтожению
социальных гарантий, которые готовит Правительство Российской
Федерации (реформа здравоохранения, образования, жилищно-
коммунального хозяйства).
С глубоким удовлетворением хочется отметить, что Мэр Москвы,
органы исполнительной и законодательной власти столицы и
Уполномоченный не только занимают единую позицию по поводу
принятых законов и нарушения прав граждан всех возрастов, но и
делают все возможное, чтобы смягчить последствия антисоциальных
правовых реформ для населения города.
Несмотря на то, что работа по разъяснению действующего
законодательства, оказанию юридической помощи и защите прав детей
в 2005 году будет проводиться в более сложных условиях,
Уполномоченный и его аппарат направят все свои усилия на
выполнение задач, возложенных Законом города Москвы "Об
Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве".
Одна из первоочередных целей Уполномоченного и сотрудников его
аппарата в 2005 году - консолидация ученых и практиков,
законодателей и чиновников, специалистов всех служб по защите прав
детей, сотрудников правоохранительных органов, представителей
гражданского общества и всех слоев населения для соблюдения
Конституции Российской Федерации, приведения действующего
законодательства в соответствие с ее нормами, создания для
подрастающего поколения реальной возможности стать достойными
гражданами достойной страны.
Уполномоченный по правам
ребенка в городе Москве
А.И. Головань
11.03.2005
|
