ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ГОРОДА МОСКВЫ
В целях дальнейшего совершенствования планирования, организации
и повышения эффективности законотворческой деятельности в городе
Москве, улучшения работы по правовому информированию населения
города Правительство Москвы постановляет:
1. Утвердить Концепцию совершенствования законодательства
города Москвы (приложение).
2. Отраслевым и функциональным органам исполнительной власти
города Москвы в законопроектной деятельности руководствоваться
положениями Концепции совершенствования законодательства города
Москвы, утвержденной настоящим постановлением.
3. Определить головными исполнителями по подготовке проектов
законодательных актов отраслевые или функциональные органы
исполнительной власти города Москвы в соответствии с профилем их
деятельности.
4. Определить, что Отдел законопроектных работ Правительства
Москвы Центра законотворчества Москвы совместно с Правовым
управлением Правительства Москвы являются головными исполнителями
при подготовке проектов законов по вопросам организации власти и
управления.
5. Установить, что подготовку планов законопроектных работ,
координацию и контроль за их выполнением, а также оказание помощи
в разработке законопроектов и организацию независимой правовой
экспертизы проектов законов осуществляет Отдел законопроектных
работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы.
Координацию и контроль за ходом законопроектной работы,
организацию сопровождения документов в Московской городской Думе,
обобщение предложений по совершенствованию федерального
законодательства осуществляет Управление по связям с органами
законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы.
Организацию работы по обновлению Собрания действующего
законодательства города Москвы и созданию его электронной версии
осуществляет Отдел законопроектных работ Правительства Москвы
Центра законотворчества Москвы совместно с Правовым управлением
Правительства Москвы.
6. Руководителям отраслевых и функциональных органов
исполнительной власти города Москвы в целях совершенствования
законотворческой деятельности:
6.1. Возглавить законопроектную работу в подведомственных
подразделениях, обеспечить персональную ответственность за ее
осуществление.
6.2. В соответствии с поручениями Мэра Москвы лично
представлять проекты законов в Московской городской Думе, а также
участвовать в их обсуждении на заседаниях комиссий Московской
городской Думы.
6.3. Провести комплексный анализ отраслевого законодательства
города Москвы на предмет его соответствия федеральным законам и в
трехмесячный срок представить в Правительство Москвы предложения
по его совершенствованию.
6.4. При осуществлении законопроектной работы руководствоваться
в своей деятельности планами первоочередных законопроектных работ
органов исполнительной власти города Москвы на очередной год.
6.5. Формировать при необходимости комплексные рабочие группы
по подготовке законопроектов и представлять в установленном
порядке предложения по их составу на утверждение заместителя Мэра
Москвы в Правительстве Москвы, полномочного представителя Мэра
Москвы в Московской городской Думе.
6.6. Привлекать к участию в работе над законопроектами
территориальные органы исполнительной власти города Москвы.
6.7. Ввести в практику подготовку правовых актов о мероприятиях
по реализации законов. Представлять указанные правовые акты на
рассмотрение Правительства Москвы в срок не позднее трех месяцев
со дня вступления в силу законов города Москвы.
6.8. Назначить ответственных за законопроектную деятельность
(по должности не ниже заместителя руководителя), осуществляющих
оперативную работу по организации законопроектной деятельности в
органах исполнительной власти. В месячный срок представить
заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочному
представителю Мэра Москвы в Московской городской Думе информацию
об указанных лицах.
7. Установить, что ответственные за законопроектную
деятельность:
7.1. Участвуют в формировании планов законопроектной
деятельности органов исполнительной власти города Москвы, в
установленном порядке организуют разработку концепций и проектов
законов города Москвы.
7.2. Обеспечивают последовательное и своевременное прохождение
законопроектов на всех стадиях их подготовки, участвуют в
организации их рассмотрения в Московской городской Думе.
7.3. Организуют участие руководителей и специалистов своих
подразделений в работе профильных комитетов и комиссий Московской
городской Думы и Федерального Собрания Российской Федерации при
рассмотрении законопроектов, разработанных соответствующими
органами исполнительной власти, в подготовке проектов официальных
отзывов, заключений и поправок Мэра Москвы и Правительства Москвы
по проектам законов.
7.4. Осуществляют взаимодействие с соответствующими
структурными подразделениями федеральных органов исполнительной
власти при разработке проектов законов города Москвы.
7.5. Анализируют действенность принятых законов и вносят
предложения по улучшению правоприменительной практики.
7.6. Осуществляют оперативную связь с Управлением по связям с
органами законодательной и исполнительной власти Правительства
Москвы и Отделом законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы по вопросам организации законопроектной
деятельности.
8. Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы совместно с Правовым управлением
Правительства Москвы и Управлением по связям с органами
законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы в
срок до 1 сентября 2005 г. подготовить предложения по внесению
изменений в Методические правила подготовки проектов законов
города Москвы, утвержденные распоряжением Мэра Москвы от 11
августа 2003 г. N 305-РМ.
9. Для обеспечения эффективного взаимодействия органов
исполнительной власти в законопроектной деятельности Управлению по
организации работы с документами Правительства Москвы совместно с
Отделом законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы, Правовым управлением Правительства Москвы
и Управлением по связям с органами законодательной и
исполнительной власти Правительства Москвы в трехмесячный срок
после внесения изменений в Методические правила подготовки
проектов законов города Москвы, утвержденные распоряжением Мэра
Москвы от 11 августа 2003 г. N 305-РМ, подготовить предложения по
внесению изменений и дополнений в Регламент Правительства Москвы,
утвержденный постановлением Правительства Москвы от 17 сентября
2002 г. N 754-ПП, направленные на совершенствование
законопроектной деятельности.
10. Для введения правового мониторинга в повседневную работу
органов исполнительной власти города Москвы:
10.1. Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы совместно с Правовым управлением
Правительства Москвы и Управлением по связям с органами
законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы с
привлечением независимых экспертов-правоведов и научных правовых
организаций в трехмесячный срок подготовить и представить в
Правительство Москвы предложения по организации правового
мониторинга и подготовке соответствующей правовой базы для его
проведения.
10.2. Управлению по связям с органами законодательной и
исполнительной власти Правительства Москвы обеспечить
ежеквартальное проведение социологических опросов населения города
Москвы по оценке эффективности применения и исполнения законов
города Москвы, а также информирование членов Правительства Москвы,
руководителей органов исполнительной власти города Москвы о
результатах их проведения.
10.3. Отраслевым, функциональным и территориальным органам
исполнительной власти города Москвы начиная со II квартала 2005 г.
ежеквартально не позднее 25 числа последнего месяца квартала и
ежегодно не позднее 25 декабря представлять в Правовое управление
Правительства Москвы информацию о результатах рассмотрения в судах
заявлений о законности правовых актов города Москвы и об
исполнении решений судов.
11. Управлению государственной службы и кадров Правительства
Москвы при разработке учебных курсов профессиональной
переподготовки государственных гражданских служащих города Москвы
в области правового обеспечения управленческой деятельности ввести
в практику согласование учебных планов с Отделом законопроектных
работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы и
Правовым управлением Правительства Москвы.
12. Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра
законотворчества Москвы совместно с Правовым управлением
Правительства Москвы организовать работу по изданию серии
"Законодательство города Москвы".
13. Комитету межрегиональных связей и национальной политики
города Москвы при подготовке соглашений и договоров о
сотрудничестве с субъектами Российской Федерации предусматривать
взаимодействие и обмен опытом в области законотворческой
деятельности.
14. Департаменту международных связей города Москвы в своей
деятельности предусматривать получение от иностранных партнеров
информации о зарубежном законодательстве и практике его
применения. Направлять в составе делегаций и специальных групп для
ознакомления с зарубежным опытом юристов и других специалистов,
занимающихся законотворческой деятельностью.
15. Департаменту финансов города Москвы ежегодно
предусматривать в проекте бюджета города Москвы выделение средств
на финансирование законопроектной работы, включая проведение
правовых экспертиз законопроектов, правового мониторинга (в том
числе социологические опросы москвичей по оценке эффективности
применения и исполнения законов города Москвы), обновление
Собрания действующего законодательства города Москвы, а также
проведение мероприятий по повышению правовой культуры населения.
16. Признать утратившим силу постановление Правительства Москвы
от 12 сентября 2000 г. N 726 "О мерах по совершенствованию
законопроектной работы в органах исполнительной власти города".
17. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, полномочного
представителя Мэра Москвы в Московской городской Думе Петрова А.В.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
Приложение
к постановлению Правительства
Москвы
от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП
КОНЦЕПЦИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ГОРОДА МОСКВЫ
Город Москва как субъект Российской Федерации имеет собственное
законодательство, что обусловлено федеративной природой
Российского государства. Законодательство города Москвы
представляет собой совокупность законодательных актов, изданных в
пределах полномочий, предоставленных субъектам Российской
Федерации Конституцией Российской Федерации. Предметы
регулирования и содержание этих актов определяются федеральными
законами, потребностями социально-экономического развития города
Москвы как крупнейшего мегаполиса и столицы Российской Федерации,
необходимостью создания гарантий для безопасной, комфортной жизни
москвичей, эффективной защиты их прав и свобод.
Проводимая в настоящее время реформа федеративных отношений,
целью которой является разграничение предметов ведения и
полномочий федеральных и региональных органов государственной
власти и обеспечение их ответственности за исполнение своих
обязанностей перед обществом и гражданами, обусловила
необходимость существенного реформирования законодательства города
Москвы.
1. Общие положения
Концепция разработана на основе Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации, Устава и других
законодательных актов города Москвы в целях успешного
осуществления административной реформы и укрепления Российского
государства, решения актуальных проблем дальнейшего развития и
совершенствования законодательства города.
В настоящей Концепции изложены пути дальнейшего развития
законодательства города Москвы на 2005-2007 годы. Целью Концепции
является определение перспективных направлений дальнейшего
совершенствования законодательства города на новом этапе развития
и укрепления Российского государства, роли и места в этом процессе
субъектов Российской Федерации.
Основными задачами Концепции являются:
- повышение эффективности и качества правового регулирования
общественных отношений в основных сферах деятельности города с
учетом осуществляемого разграничения полномочий между различными
уровнями власти;
- защита конституционных прав и законных интересов москвичей,
обеспечение их безопасности в условиях крупного мегаполиса;
- гармонизация законодательства города с федеральным
законодательством, общепризнанными принципами и нормами
международного права;
- обеспечение комплексного подхода к правовому регулированию
общественных отношений, более рациональной организации работы по
подготовке законопроектов, придание им системного характера;
- создание в городе системы мониторинга правового пространства
и правоприменительной практики;
- повышение уровня правовых знаний для широких слоев населения
города.
2. Состояние законодательства города Москвы
За годы осуществления реформ, функционирования новой
политической системы, действия Конституции Российской Федерации
1993 года в городе удалось создать достаточно прочную и успешно
работающую систему законодательства, ядром которой является Устав
города Москвы и другие законы, регулирующие важнейшие сферы жизни.
Системное плановое формирование московского законодательства
осуществляется с 1994 года. За минувшие годы принято 550 законов
города Москвы. В настоящее время число постоянно действующих
законов города превышает 160.
Реализуя конституционные положения о правовом и социальном
государстве, соблюдении и защите прав и свобод человека и
гражданина, органы государственной власти города Москвы и местного
самоуправления предпринимают настойчивые усилия по динамичному
развитию законодательства города, своевременно реагируют на
требования жизни, новые реалии и тенденции политического и
социально-экономического развития, анализируют и учитывают
практику применения правовых актов, оперативно вносят необходимые
изменения и дополнения в действующее законодательство.
К настоящему времени в городе практически решены вопросы
организации государственной власти. В развитие норм, содержащихся
в Уставе города Москвы, приняты Законы города Москвы "О
Правительстве Москвы", "О статусе депутата Московской городской
Думы", "О Московской городской избирательной комиссии", "О
Контрольно-счетной палате города Москвы". В 2003 году принят Закон
города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы", являющийся
первым кодифицированным правовым актом, регулирующим отношения по
проведению выборов не только на городском уровне, но и во
внутригородских муниципальных образованиях.
Сложилась правовая база организации местного самоуправления в
городе Москве. В городе действуют Законы "Об организации местного
самоуправления в городе Москве", "О порядке государственной
регистрации уставов муниципальных образований в городе Москве", "О
муниципальной службе в городе Москве", "О статусе депутата
муниципального собрания внутригородского муниципального
образования в городе Москве", "О статусе выборного должностного
лица местного самоуправления в городе Москве", а также ряд других
законов, направленных на формирование системы местного
самоуправления в Москве. Одним из первых среди субъектов
Российской Федерации город Москва принял Закон "Об обращениях
граждан". Создается законодательство по обеспечению безопасности
москвичей, а также об участии жителей города в охране
общественного порядка.
В Москве активно формируется законодательство об управлении
собственностью города. Создан фундамент городского земельного
законодательства. Приняты законы о городском государственном
заказе, о промышленной и о торговой деятельности на территории
города, о поддержке малого предпринимательства в городе Москве. В
целом почти каждый третий действующий закон города Москвы
относится к экономической сфере.
Прочные правовые основы бюджетно-финансовых отношений заложил
Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в
городе Москве". Развитый характер носит налоговое законодательство
города, включающее в себя девять самостоятельных законов,
посвященных конкретным городским налогам.
На протяжении последних нескольких лет интенсивно формируется
социальное законодательство. Развивается законодательство в
области образования. В то же время большинство вопросов социальной
защиты до сих пор регулируются подзаконными актами. Показательна в
этом плане ситуация в области здравоохранения, которое на уровне
города до настоящего времени не имеет собственной законодательной
базы. Наиболее динамичной отраслью законодательства города
является жилищное законодательство Москвы. Оно включает в себя 13
самостоятельных городских законов, которые регулируют практически
все аспекты жилищных отношений в городе. В этой сфере приняты
Законы "Об основах жилищной политики города Москвы", "О
паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве", "Об
улучшении жилищных условий жителей города Москвы", "О порядке
переустройства помещений в жилых домах на территории города
Москвы", "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые
помещения" и т.д.
Аналогичное развитие получило и тесно связанное с жилищным
градостроительное законодательство. Одиннадцать городских законов,
принятых в области градостроительства, подробнейшим образом
регулируют все аспекты градостроительной деятельности. Так, в
городе действуют Законы "Об основах градостроительства в городе
Москве", "О порядке градостроительного планирования развития
территорий административных округов, районов города Москвы", "О
градостроительных нормативах и правилах города Москвы", "О
градостроительном зонировании территории города Москвы", "О
составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития
города Москвы" и т.д.
Не столь быстрыми темпами складывается законодательство в сфере
городского хозяйства, где приоритет до недавнего времени отдавался
в основном законам об административной ответственности за
правонарушения в различных отраслях городского хозяйства. В этой
области была создана значительная законодательная база. Что же
касается законодательства о регулировании деятельности в
конкретных отраслях городского хозяйства (например,
законодательство о транспорте), то оно только формируется.
Москва является одним из лидирующих субъектов Российской
Федерации в сфере разработки экологического законодательства.
Восемь самостоятельных экологических законов города в основном
отражают специфику экологии Москвы как крупнейшего мегаполиса
России. В настоящее время приняты Законы "Об экологическом
мониторинге в городе Москве", "О государственном экологическом
контроле в городе Москве", "Об особо охраняемых природных
территориях в городе Москве", "О регулировании использования
редких и исчезающих диких животных и растений на территории города
Москвы", "О защите зеленых насаждений" и т.д.
Результативно действует система взаимодействия органов
государственной власти города с федеральными структурами.
Представители Москвы плодотворно и активно участвуют в
планировании федерального законодательства, разработке проектов
федеральных законов, в обсуждении и проведении их экспертной
оценки.
В настоящее время планомерно осуществляется корректировка
городского законодательства в соответствии с радикально
обновляющимся федеральным законодательством и прежде всего в
сферах организации и функционирования органов государственной
власти и местного самоуправления, финансово-бюджетных и налоговых,
имущественно-земельных, градостроительных, экологических, жилищно-
коммунальных отношений, социальной защиты населения, развития
инфраструктуры города, науки, образования, культуры, обеспечения
безопасности граждан, охраны правопорядка и укрепления законности.
3. Проблемы развития законодательства и пути их решения
Законодательство города Москвы находится в постоянном развитии.
Это обусловлено как необходимостью совершенствования правового
регулирования по предметам ведения города Москвы, так и
изменениями, происходящими в федеральном законодательстве в сфере
совместного ведения.
Однако бурное развитие городского законодательства в эти годы
породило и целый ряд острых противоречий, иных существенных
недостатков, основными из которых являются:
- значительная неравномерность и несбалансированность
урегулирования важнейших сфер жизнедеятельности города;
- наличие большого количества дублирующих, а нередко и
противоречащих друг другу правовых актов, изданных в разное время
с учетом текущих потребностей;
- декларативность и безадресность многих правовых норм,
отсутствие эффективного механизма их реализации. Суть проблемы
нередко не в отсутствии правовых актов, а скорее в избытке
правового материала, который невозможно реализовать на практике.
Отсутствие единого правообеспечения на уровне как отдельных
правовых актов, так и целых отраслей или институтов права сводит к
нулю эффект даже самых нужных и прогрессивных законов;
- перераспределение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти в рамках административной реформы
не всегда подкрепляется рациональным перераспределением
законодательных функций от центра к регионам, что ведет к сужению
правового поля субъектов Российской Федерации;
- не всегда правильно избирается объем правового регулирования,
что ведет к деформации законодательства, решению многих частных
вопросов при отсутствии общей стратегии правового регулирования;
- уязвимым местом остается поддержание стабильности
законодательства - важнейшего условия его эффективности. Слишком
частые и не всегда оправданные жизнью изменения "правил игры"
дезориентируют граждан и правоприменителей, вырабатывают
неуважение к закону, дестабилизируют правосознание населения,
вносят сумятицу в работу;
- отсутствие четкой иерархии правовых актов, единый порядок их
опубликования и вступления в силу;
- наличие в законах города большого количества отсылочных норм.
Это порождает огромный массив подзаконных актов, в котором сложно
порой бывает разобраться специалисту, не говоря уже о рядовом
москвиче;
- недостаточное внимание уделяется своевременной отмене актов.
В связи с этим назрела необходимость очищения законодательства
города от устаревших, малоэффективных актов, повышения социально-
правовой обоснованности правовых норм;
- недостаточные доступность и понимание москвичами принимаемых
нормативных правовых актов в городе.
Для дальнейшего повышения эффективности городского
законодательства в ближайшие годы необходимо:
- последовательно добиваться стабильности, полноты и
непротиворечивости актов законодательства города, обеспечивая тем
самым систематический подход к решению правовых задач;
- детально определить порядок принятия и вступления в силу
различных видов правовых актов и установить четкое иерархическое
сопоставление всех правовых актов города. Виды правовых актов
города закреплены в Уставе города Москвы (законы города Москвы,
решения Уставного суда города Москвы, постановления Московской
городской Думы, акты Мэра и Правительства Москвы, акты органов и
должностных лиц исполнительной власти). Однако порядок вступления
в силу и опубликования городских правовых актов, порядок признания
утратившими силу, их характеристики с точки зрения нормативного
содержания либо нигде не установлены, либо указываются крайне
расплывчато. Даже в области регулирования законотворческой
деятельности действует не один, а четыре законодательных акта: "О
законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы",
"О толковании законодательных актов города Москвы", "О порядке
внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы", "О
гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Решение
указанной задачи возможно путем разработки специального
консолидированного нормативного акта - закона города Москвы о
правовых актах города Москвы;
- создать единый реестр правовых актов города и внутригородских
муниципальных образований. Создание такого реестра требуется для
формирования непротиворечивой системы законодательства города.
Реестр позволит организовать четкий контроль за правотворческой
деятельностью в городе Москве;
- постоянно вести работу по систематизации и кодификации
законодательства. Систематизация законодательства имеет целью
упорядочение накопленного нормативно-правового материала и
достижение внутреннего единства правовых установлений. В первую
очередь - это всесторонний анализ законодательных актов с целью
определения их взаимосвязей, выявление противоречий, дублирования,
пробелов и других недостатков. Логическим завершением является
выработка предложений по совершенствованию самих исследуемых
правовых актов. Как следствие вместо нескольких отдельных законов
необходима разработка комплексного закона в определенной сфере.
Собрание действующего законодательства Москвы является основой для
такой работы.
Наличие большого количества законов, регулирующих различные
отрасли жизни города, обуславливает необходимость более широкого
внедрения в практику законодательной деятельности кодификации
актов. Первый опыт такого рода получен - принят Избирательный
кодекс города Москвы. На сегодняшний день вполне сложились условия
для продолжения процесса кодификации правовых актов по таким
сферам, как жилищное, градостроительное, экологическое
законодательство.
Вместе с тем необходимо учитывать, что кодификация представляет
собой самую сложную форму систематизации законодательства, которая
предполагает его глубокий анализ и переработку. Кодификация не
должна являться самоцелью, здесь уместен принцип избирательности;
- сформировать электронный банк правовой информации на базе
Собрания действующего законодательства города Москвы. Существующие
на сегодняшний день электронные системы правовой информации не в
полной мере охватывают действующее законодательство города Москвы.
В процессе подготовки Собрания законодательства выявлены
действующие акты города 30-х годов прошлого века. В то время как
правовые системы обладают сформированным банком законодательных
актов начиная только с 1990 года. Создание электронного банка как
источника систематизированной, непротиворечивой правовой
информации необходимо как для органов исполнительной власти
города, так и для населения;
- создать единую городскую систему правового мониторинга.
Мониторинг права как постоянный комплексный анализ правового
пространства города Москвы представляет собой системное наблюдение
за реализацией законодательства (конкретного закона) с целью
оценки его эффективности и последующей оптимизации. В процессе
осуществления мониторинга анализируется динамика достижения
определенных результатов в ходе применения законов, накапливается
информация, необходимая для оценки эффективности законодательства
и дальнейшего его совершенствования. При этом обеспечивается
получение от правоприменителей аналитической информации о
состоянии регулируемых в той или иной отрасли отношений, о
выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании,
недостатках механизмов реализации законов. Все это способствует
формированию общей картины о состоянии законодательства и его
применении.
Основными формами осуществления правового мониторинга являются
введение в практику работы органов исполнительной власти города
Москвы подготовки правовых актов о мерах по реализации принятых
законов, разработки системы правового мониторинга, изучение
судебной практики по делам об обжаловании законов города,
проведение социологических опросов населения города о качестве
законодательной работы, тесное взаимодействие с Прокуратурой
города Москвы, органами юстиции, органами внутренних дел и другими
правоохранительными органами по вопросам исполнения законов города
Москвы.
Особое внимание следует уделить учету мнения москвичей о
реализации законов города Москвы. Важную роль при осуществлении
правового мониторинга имеет проведение регулярных социологических
опросов населения города Москвы о проблемах, возникающих у граждан
при реализации городского законодательства. Также существенное
значение при проведении правового мониторинга имеет проведение
социологических опросов в отношении проектов законов. Такого рода
опросы позволят избежать возможных трудностей в
правоприменительной практике;
- разработать и осуществить систему мер по информированию
населения о городском законодательстве. Необходимо дальнейшее
расширение издания информационных материалов, включая отдельные
буклеты, популярные брошюры, комментарии к законам по наиболее
актуальным вопросам (социальные, трудовые, жилищные права и др.).
При этом следует обеспечить доступность для населения таких
изданий путем бесплатного их распространения в государственных и
муниципальных органах, а также в библиотеках.
Развитие и применение в настоящее время информационных и
коммуникационных технологий обуславливает и развитие правовой
информатизации - создание электронных версий нормативных правовых
актов, размещение различных изданий по вопросам законодательства в
сети Интернет, в том числе их обнародование на официальных сайтах
органов государственной власти Москвы, а также помещение
информации на электронных носителях;
- постоянно повышать уровень правовой культуры и
профессионализма всех управленческих кадров, в первую очередь -
вовлеченных в нормотворческий процесс. Реализация законодательства
в значительной степени зависит от уровня правовой культуры
управленческих кадров. Недостаточность правовых знаний у
государственных и муниципальных служащих зачастую служит
препятствием для повышения эффективности управленческих решений.
Большое значение имеет правовое обучение государственных и
муниципальных служащих в рамках курсов профессиональной подготовки
и повышения квалификации;
- активизировать работу по правовому просвещению москвичей. В
правовом просвещении населения важную роль играют средства
массовой информации. Представляется оправданным выпуск регулярных
циклов публикаций, теле- и радиопередач о законодательстве и
практике его применения. Желательно введение постоянных правовых
рубрик во всех окружных и районных газетах. В целом следует иметь
в виду, что только комплексный, дифференцированный подход к
организации правового воспитания различных категорий москвичей
может дать положительные результаты. В уважительном отношении
москвичей к законам видится и важное условие эффективности
законодательной деятельности.
4. Основные направления развития законодательства
города Москвы
Роль законов города Москвы в регулировании общественных
отношений и их место в общей структуре российского
законодательства в значительной степени определяются федеральными
законами. В последние несколько лет стал качественно иным механизм
разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации и, как следствие, изменились как
круг общественных отношений, подлежащих регулированию законами
субъектов Российской Федерации, так и требования, предъявляемые к
этим законам.
Поэтому главной задачей в законодательной деятельности на
ближайшие годы должно стать более полное закрепление в городских
законах полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами к непосредственному ведению субъектов
Российской Федерации. Особым положением Москвы как города
федерального значения и столицы Российской Федерации
обусловливается необходимость сохранения единства городского
хозяйства и установления исходя из этого вопросов местного
значения для муниципальных образований Законом города Москвы "Об
организации местного самоуправления в городе Москве".
В связи с этим представляется оправданным уделить особое
внимание совершенствованию городского законодательства в следующих
областях:
1. Развитие законодательства в сфере государственного
управления предполагает прежде всего постоянный тщательный учет
требований соответствующего федерального законодательства,
своевременное внесение необходимых изменений и дополнений в
базовые системообразующие законы - Устав города Москвы, Закон
города Москвы "О Правительстве Москвы", Закон города Москвы "Об
организации местного самоуправления в городе Москве",
Избирательный кодекс города Москвы и др.
Кроме того, большое значение имеет создание в данной области
единых консолидированных базовых законов. Такой путь способен
обеспечить комплексное, единообразное, удобное, непротиворечивое
законодательное регулирование целого ряда важных вопросов. Так,
вместо четырех действующих законов в области организации
законодательного процесса целесообразно принять единый
универсальный консолидированный закон. Подобный подход оправдал
себя при подготовке вместо двух существующих отдельных законов
города Москвы по вопросам государственной гражданской службы
нового единого Закона "О государственной гражданской службе города
Москвы".
В области законодательства об административной ответственности
основным приоритетом должно стать обеспечение безопасности
населения, качественной административно-правовой защиты прав
граждан, усиление административной ответственности за нарушение
законодательства города, обеспечение единства законодательства об
административной ответственности.
2. Развитие экономического законодательства города Москвы
должно определяться прежде всего задачами реформирования
административного управления в сфере экономики и поддержки
предпринимательства в городе. В частности, на базе существующего
позитивного опыта городской государственной поддержки малого и
среднего предпринимательства целесообразно подготовить единый
городской закон о поддержке предпринимательства в городе Москве.
Важное значение имеет разработка комплексного законодательного
акта в области обеспечения продовольственной безопасности и
организации продовольственного снабжения города Москвы.
Требует систематизации городское законодательство в области
управления собственностью. В настоящее время указанные вопросы
регулируются целой массой подзаконных актов, что не может не
вызвать трудности в их применении. Поэтому в данной сфере
целесообразен единый закон об управлении собственностью города
Москвы.
В области земельного законодательства важное значение
приобретает формирование системы контроля за использованием
городских земель. В связи с этим требуется подготовка закона об
организации земельного контроля в городе Москве.
3. Развитие законодательства города в социальной сфере должно
пройти две последовательные стадии. Первая из них - это принятие
базовых законов в тех областях социального законодательства, в
которых таковые законы еще не приняты (например, в области
социальной защиты необходимо принять закон об основах социальной
защиты населения Москвы, а в области здравоохранения - закон о
гарантиях прав жителей города на получение медицинской помощи).
Одновременно продолжится принятие отраслевых законов по конкретным
вопросам во всех областях социальной сферы и, в частности, в
области образования.
На второй стадии возможна кодификация накопленного
законодательного материала. Ее началом должно стать объединение
жилищного законодательства города. Принятие на федеральном уровне
нового Жилищного кодекса Российской Федерации потребует
существенной переработки всего массива московских жилищных актов.
Работа должна вестись не только в направлении устранения
противоречий, но и в плане кодификации и систематизации
московского жилищного законодательства. В связи с этим в ближайшее
время целесообразно создание единого городского законодательного
акта, включающего в себя не только положения законов, но и часть
подзаконных актов города в жилищной сфере. Такой акт будет
регулировать не только основные принципы реализации прав граждан
на жилище, но и вопросы деятельности товариществ собственников
жилья, управления жилищно-коммунальным хозяйством, устанавливать
нормативы по эксплуатации жилищного фонда и т. д.
4. С принятием нового Градостроительного кодекса Российской
Федерации изменений потребует законодательство города Москвы в
области регулирования градостроительной деятельности. В связи с
этим вместо переработки действующих в настоящее время актов
городского законодательства о градостроительстве целесообразно
принятие в 2005-2006 гг. единого кодифицированного акта -
Градостроительного кодекса, который помимо приведения
градостроительных норм в соответствие с федеральным
законодательством позволит устранить существующие пробелы в
законодательном регулировании градостроительных отношений.
Подготовка такого акта повлечет за собой признание утратившими
силу большинства городских градостроительных законов. До принятия
кодекса должен быть проведен анализ тех негативных тенденций,
которые повлекут за собой вступление в силу Градостроительного
кодекса Российской Федерации. Поэтому на ближайший год
целесообразно наряду с подготовкой единого кодифицированного акта
города проводить работу по внесению изменений в действующие
городские законы (положения которых впоследствии будут включены в
Кодекс).
Помимо формирования на уровне города кодифицированного акта
необходимо учитывать особенности градостроительной деятельности,
связанные с динамичным изменением городской застройки. В связи с
этим на уровне города должны действовать и отдельные
законодательные акты, связанные с планированием градостроительной
деятельности. В частности, важное значение имеют законы о
Генеральном плане развития города Москвы и социально значимых
градостроительных нормативах и правилах планировки и застройки
жилых территорий.
5. Основными направлениями совершенствования законодательства в
сфере городского хозяйства являются развитие конкурентной среды в
сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством, формирование
надлежащей правовой базы деятельности транспортного комплекса
столицы. В указанных областях городского хозяйства имеется
определенный пробел в законодательном регулировании. В связи с
этим представляется более целесообразным принятие отдельных
отраслевых законов, посвященных различным аспектам управления
жилищно-коммунальным хозяйством, деятельности транспортного
комплекса.
При разработке законов города в сфере коммунального хозяйства
следует учитывать новеллы федерального законодательства в области
определения общих принципов установления тарифов организаций
коммунального комплекса, об инвестиционных соглашениях в сфере
коммунального обслуживания.
Не менее важным в области городского хозяйства представляется
развитие транспортного законодательства города, которое должно
быть направлено на решение актуальных проблем функционирования и
развитие транспортного комплекса столицы. Возрастающее количество
автотранспорта достаточно остро обозначило целый ряд проблем,
многие из которых требуют своего законодательного решения. В
частности, это касается вопросов размещения автотранспортных
средств на территории города Москвы, регулирования деятельности в
области таксомоторных перевозок и пассажирского транспорта общего
пользования.
6. Для реализации конституционного права жителей города Москвы
на благоприятную окружающую среду важным приоритетом является
развитие экологического законодательства Москвы. В целях
сохранения и развития комфортной среды обитания жителей города
необходимо принятие новых и совершенствование существующих законов
по основным компонентам окружающей среды города (воздух, вода,
городские почвы, зеленые насаждения, природный комплекс). В
перспективе возможно и создание единого Экологического кодекса
города Москвы.
5. Совершенствование законопроектной работы в органах
исполнительной власти города Москвы
Качество законов во многом зависит от организации
законопроектной работы в органах исполнительной власти. В 1996
году органы исполнительной власти города Москвы перешли на
плановую организацию законопроектной работы. За указанное время
было утверждено 8 планов законопроектных работ. Изучение практики
их выполнения выявило следующие недостатки:
- при формировании планов законопроектных работ на следующий
год органы исполнительной власти зачастую представляют
непродуманные предложения, не требующие законодательного
регулирования. В случаях включения такого рода предложений в планы
возникает необходимость переноса сроков представления проектов
либо отказа от их разработки;
- на этапе непосредственной разработки законопроекта возникают
сложности организационного характера. Рабочие группы по подготовке
проектов законов либо не создаются, либо законопроекты готовятся
силами небольшой рабочей группы внутри органа исполнительной
власти - ответственного исполнителя по проекту без
предварительного обсуждения с другими органами исполнительной
власти. Между тем, как показала практика законопроектной работы,
наиболее эффективная работа проводится по законопроектам при
создании комплексных рабочих групп, состоящих из представителей
заинтересованных органов исполнительной власти;
- при формировании рабочих групп по разработке законопроектов
ответственными исполнителями не уделяется достаточного внимания
взаимодействию с общественными организациями, представляющими
интересы населения;
- существующими нормативными правовыми актами города Москвы не
предусмотрена обязательная разработка концепции законопроекта.
Регламент Правительства Москвы предусматривает возможность
подготовки концепций по вопросам, входящим в компетенцию города
Москвы и не урегулированным федеральным законодательством. Вместе
с тем этап подготовки концепции является весьма необходимым.
Практика показывает, что невозможно создание качественных законов
без тщательно проработанной концепции. Однако в органах
исполнительной власти этому не уделяется должного внимания.
Нередко концепции начинают создаваться уже после разработки самих
проектов законов либо представляются на рассмотрение Правительства
Москвы одновременно с готовым проектом закона;
- зачастую не соблюдаются требования к законодательной технике,
оформлению проектов законов, предусмотренные правовыми актами
города Москвы, что снижает качество законов как актов высшей
юридической силы;
- в связи с отсутствием четких сроков по доработке проектов
законов после представления их на рассмотрение либо на
согласование в органы исполнительной власти города Москвы
отмечаются случаи, когда доработка законопроектов растягивается на
несколько месяцев;
- нередко на завершающем этапе работы над проектами при их
окончательном согласовании между представителями заинтересованных
органов исполнительной власти города Москвы возникают разногласия
в подходе к решению в законе тех или иных проблем, что существенно
тормозит законопроектную работу. Такого рода спорные вопросы часто
становятся причиной приостановления работы над законопроектами.
Кроме того, отсутствие единой позиции у представителей органов
исполнительной власти осложняет прохождение законопроекта в
Московской городской Думе. Существующий в настоящее время порядок
работы с документами (листы разногласий), применяемый при
подготовке законопроектов, не способствует оперативному решению
споров;
- несмотря на установленную обязанность ответственных
исполнителей представлять вместе с проектом закона подзаконные
правовые акты, необходимость принятия которых вытекает из
указанного закона, это требование выполняется крайне редко. Как
правило, исполнители начинают подготовку подзаконных правовых
актов уже после принятия закона. Сроки подготовки и перечень
актов, которые необходимо принять во исполнение закона, также не
устанавливаются, что влечет за собой неоправданное затягивание мер
по реализации законов.
Для повышения эффективности законопроектной работы в органах
исполнительной власти города Москвы необходимо установить четкий,
поэтапный порядок работы над проектами законов города Москвы
начиная с этапа разработки проекта до его внесения в Московскую
городскую Думу. В этой связи предлагаются следующие пути
совершенствования законопроектной работы.
1. Представление совместно с предложением о разработке
законопроекта его краткого обоснования, в котором должны быть
определены цель и предмет закона, а также круг лиц, на которых
будет распространяться действие закона. В обосновании следует
показать результаты анализа действующих в этой сфере законов и
иных нормативных правовых актов, обозначить правовые пробелы,
противоречия в действующем законодательстве, а также наличие
отдельных норм или правовых актов в целом, фактически утративших
силу.
2. Создание комплексных рабочих групп по подготовке всех
законопроектов из представителей заинтересованных органов
исполнительной власти с участием при необходимости ученых-юристов,
депутатов Московской городской Думы, общественных организаций (за
исключением проектов о признании законов города Москвы утратившими
силу либо о внесении изменений и дополнений в законы без
подготовки их новой редакции).
3. Обсуждение социально значимых законопроектов на этапе их
разработки в общественных экспертно-консультативных советах и
комиссиях при соответствующих отраслевых, функциональных и
территориальных органах исполнительной власти города Москвы.
4. Обязательная разработка концепций законопроектов. При
необходимости по концепциям законов проведение научной правовой
экспертизы. В концепции должны быть изложены и обоснованы основные
идеи законопроекта, определены цели и предмет правового
регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие
закона, их новые права и обязанности, место будущего закона в
системе законодательства, его соответствие положениям Конституции
Российской Федерации и федеральному законодательству, последствия
реализации закона.
На основании решения должностного лица, ответственного за
законопроектную работу в органах исполнительной власти города
Москвы, концепции законопроектов, регулирующие наиболее важные
вопросы жизни города Москвы, должны выноситься на рассмотрение
Правительства Москвы.
5. Установление в Регламенте Правительства Москвы четких сроков
доработки проектов законов по замечаниям, полученным от органов
исполнительной власти города Москвы в процессе их согласования.
6. Уточнение требований к законодательной технике и оформлению
проектов законов города Москвы, установленных правовыми актами
города Москвы.
7. Подготовка каждым органом исполнительной власти города
Москвы правового акта о мерах по реализации принятого закона
города Москвы.
|
