ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 4 октября 2005 г. N 761-ПП
ОБ ОБРАЩЕНИИ С ЗАПРОСОМ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В связи с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. N
120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования межбюджетных отношений",
дополнившего Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей 215.1,
в соответствии с которой кассовое обслуживание исполнения бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации возложено на Федеральное
казначейство, Правительство Москвы постановляет:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с
запросом о соответствии Конституции Российской Федерации положений
статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (приложение).
2. Правовому управлению Правительства Москвы внести предложение
о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в
Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необходимые
материалы и направить запрос в Конституционный Суд Российской
Федерации.
3. Департаменту финансов города Москвы определить источник
оплаты расходов на обращение в Конституционный Суд Российской
Федерации.
4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка
Ю.В.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
Приложение
к постановлению Правительства
Москвы
от 4 октября 2005 г. N 761-ПП
Конституционный Суд Российской Федерации
г. Москва, ул. Ильинка, 21
Заявитель: Правительство Москвы,
г. Москва, ул. Тверская, 13
ЗАПРОС
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЧАСТЕЙ ЧЕТВЕРТОЙ, ПЯТОЙ И ШЕСТОЙ СТАТЬИ 215.1
БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3 и статьями 84-87 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы
обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим
запросом о соответствии Конституции Российской Федерации частей
четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. В настоящем запросе оспаривается
конституционность указанных положений Бюджетного кодекса
Российской Федерации в части регулирования участия Федерального
казначейства в исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации
путем изъятия у субъекта Российской Федерации полномочия по
самостоятельному кассовому обслуживанию исполнения бюджетов.
Бюджетный кодекс Российской Федерации был дополнен статьей
215.1 Федеральным законом от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" (пункт 39 статьи 1
указанного Федерального закона) (источник опубликования: "Собрание
законодательства Российской Федерации", 2004, N 34, ст. 3535).
В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к
рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли части четвертая, пятая и шестая
статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Конституции
Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 8,
11 (часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77 (часть 1), 78
(часть 3).
1. Согласно частям четвертой, пятой и шестой (абзацы четвертый,
пятый и шестой) статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации (в редакции Федерального закона от 20 августа 2004 года
N 120-ФЗ):
"Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.
По соглашению с исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства
по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской
Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных
фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных
образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации,
могут быть переданы исполнительным органам государственной власти
субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения
указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта
Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании,
управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их
осуществления имущества.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное
казначейство открывает счета в Центральном банке Российской
Федерации с учетом положений статей 156 и 216 Бюджетного кодекса
Российской Федерации. Все кассовые операции по исполнению бюджетов
осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и
отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов,
представляемой им финансовым органам".
Неконституционность приведенных положений усматривается в том,
что ими несоразмерно ограничивается право субъекта Российской
Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку:
- неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Российской
Федерации передается федеральному органу исполнительной власти;
- необоснованно ограничивается право субъекта Российской
Федерации самостоятельно распоряжаться своей собственностью -
средствами бюджета;
- устанавливаются препятствия свободного перемещения финансовых
средств, ограничения свободы экономической деятельности;
- исполнение бюджетных обязательств субъекта Российской
Федерации ставится в зависимость от деятельности федерального
финансового органа, который не может контролироваться субъектом
Российской Федерации, и эффективность работы которого не зависит
от субъекта Российской Федерации;
- в результате возникают препятствия для полноценной реализации
органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер
по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Согласно пункту 8 статьи 2 Федерального закона от 20 августа
2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений"
части четвертая и пятая статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации вступают в силу с 1 января 2006 года.
Вместе с тем субъекты бюджетных правоотношений уже в настоящее
время обязаны совершать определенные действия, принимать
управленческие решения, направленные на создание условий, при
которых с 1 января 2006 года кассовое обслуживание исполнения
бюджетов субъектов Российской Федерации будет осуществляться
Федеральным казначейством.
В этой связи нормы статьи 215.1 Бюджетного кодекса, которые
юридически вступают в силу только с 1 января 2006 года, являются
уже фактически действующими.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская
Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1);
федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной
власти, разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи
5). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
предопределяет необходимость разграничения бюджетных полномочий
Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении
Российской Федерации находятся федеральная государственная
собственность и управление ею (пункт "д"), федеральный бюджет
(пункт "з").
Кроме того, необходимо отметить, что отнесение финансового,
валютного, кредитного регулирования к ведению Российской
Федерации, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в
постановлении от 10 декабря 1997 года N 19-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного закона)
Тамбовской области, не препятствует органам государственной власти
субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий
осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных
финансовых ресурсов, к каковым относятся средства бюджета субъекта
Российской Федерации, внебюджетных и валютных фондов субъекта
Российской Федерации, кредитные ресурсы, ассигнования из
федерального бюджета. Данная позиция была подтверждена
Конституционным Судом в определении от 14 января 1999 года N 37-О
по запросу Администрации Калининградской области о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного закона)
Калининградской области.
Названное регулирование, осуществляемое субъектом Российской
Федерации в пределах своей компетенции, согласуется с федеративной
природой государства и конституционным статусом субъекта
Российской Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу
ведения и полномочий Российской Федерации.
Таким образом, анализ статей 71 и 72 Конституции позволяет
сделать вывод о том, что бюджет субъектов Российской Федерации
относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и как
элемент финансовой системы, и как объект права собственности.
Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят
бюджет и собственность субъектов Российской Федерации к ведению
Российской Федерации и даже к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно постановлению Конституционного Суда Российской
Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке
конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и
абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга,
Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского
краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия к предметам
исключительного ведения субъектов Российской Федерации относятся
"в частности, право управлять своей собственностью, иметь
собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный
процесс".
3. Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73 Конституции
Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти
вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов.
В Конституции Российской Федерации закреплен принцип
осуществления государственной власти в субъектах Российской
Федерации образуемыми ими органами государственной власти (часть 2
статьи 11). Этот принцип полноты государственной власти и
самостоятельности определения системы органов государственной
власти предполагает осуществление бюджетных полномочий субъекта
Российской Федерации органами государственной власти субъекта
Российской Федерации. Невозможность самостоятельного осуществления
бюджетных прав субъекта Российской Федерации подрывает
стабильность осуществления государственной власти в субъекте
Российской Федерации и несовместимо с принципами федеративного
правового государства.
Это подтверждается частью 1 статьи 77 Конституции Российской
Федерации, согласно которой система органов государственной власти
республик, краев, областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов устанавливается субъектами
Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными федеральным законом.
Оспариваемая норма части 4 статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации передает полномочие по кассовому обслуживанию
исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации Федеральному
казначейству, являющемуся федеральным органом исполнительной
власти, подчиненным Министерству финансов Российской Федерации.
Этим ограничивается право субъектов Российской Федерации
самостоятельно осуществлять свои бюджетные полномочия, что не
согласуется с приведенными конституционными нормами в их
интерпретации, данной в сохраняющих свою силу актах
Конституционного Суда Российской Федерации.
4. Кроме того, кассовое обслуживание бюджетов субъектов
Российской Федерации фактически является ограничением прав
субъектов Российской Федерации как собственников распоряжаться
свободно своим имуществом.
В соответствии со статьей 214 Гражданского кодекса Российской
Федерации, а также статьей 26.10 Федерального закона от 6 октября
1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" средства бюджета субъекта
Российской Федерации входят с состав казны субъекта и являются его
собственностью. Согласно статье 26.12 данного Федерального закона
органы государственной власти субъекта Российской Федерации
самостоятельно управляют и распоряжаются имуществом, находящимся в
собственности субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской
Федерации от 13 ноября 2001 года N 254-О по запросу Свердловского
районного суда города Перми о проверке конституционности статей
209 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации каждый
собственник имеет право распоряжаться своим имуществом свободно.
Постановление Конституционного Суда от 17 июня 2004 года N 12-П
закрепляет правовую позицию, согласно которой статус субъектов
Российской Федерации как самостоятельных участников (субъектов)
бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют
правомочия собственника в отношении денежных средств и иного
имущества и выступают в соответствующих правоотношениях в лице
своих органов. Все операции со средствами бюджетов отражаются на
счетах, право распоряжения которыми принадлежит уполномоченным
органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами,
находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом
реализации права собственности на средства соответствующих
бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в
Российской Федерации признаются и защищаются равным образом
частная, государственная, муниципальная и иные формы
собственности. Данное положение также закреплено в статье 212
Гражданского кодекса Российской Федерации.
5. Согласно части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в
Российской Федерации гарантируются в том числе и свободное
перемещение финансовых средств, свобода экономической
деятельности. В соответствии со статьей 74 Конституции на
территории Российской Федерации не допускается установление каких-
либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств. Названные ограничения могут вводиться в
соответствии с федеральным законом, только если это необходимо для
обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны
природы и культурных ценностей.
В соответствии со статьей 26.10 Федерального закона от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" средства
бюджета Российской Федерации составляют экономическую основу
деятельности органов государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Вместе с тем установление кассового обслуживания исполнения
бюджетов субъектов Российской Федерации через Федеральное
казначейство фактически является препятствием для свободного
осуществления субъектами Российской Федерации экономической
деятельности, а также распоряжения (в том числе перемещения)
собственными финансовыми (бюджетными) средствами.
Вопрос об ограничении бюджетных прав субъектов Российской
Федерации оспариваемыми нормами частей четвертой и пятой статьи
215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является не
абстрактным теоретическим вопросом о пределах конституционных прав
субъектов Российской Федерации, а конкретным практическим
вопросом, от решения которого зависит возможность субъектов
Российской Федерации эффективно исполнять свои обязанности перед
населением.
Реализация положений статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации об осуществлении полномочий по кассовому обслуживанию
исполнения бюджета субъектов Российской Федерации Федеральным
казначейством приведет к существенному изменению сложившейся
технологии исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации,
удлинению сроков поступления информации и, как следствие, снижению
контроля со стороны органов государственной власти субъектов за
ходом исполнения бюджета.
Зачисление всех доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
на распределительный счет территориального органа Федерального
казначейства, где аккумулируются также доходы федерального
бюджета, приведет к снижению объемов поступлений доходов в бюджеты
субъектов за счет перечисления в доход федерального бюджета всей
суммы не классифицированных по итогам дня доходов.
Снизится оперативность представления информации о ходе
исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации как минимум на
2 дня, что существенно осложнит принятие оперативных решений.
Предлагаемая система не позволит обеспечить эффективное
управление ресурсами бюджетов субъектов Российской Федерации, что
приведет к недополучению доходов от размещения временно свободных
средств.
Увеличение звенности прохождения платежных документов приведет
к повышению риска технических и организационных сбоев и ошибок и,
как следствие, вероятности нарушения бюджетополучателями сроков
выполнения обязательств.
Возникает возможность неисполнения или ненадлежащего исполнения
органами Федерального казначейства функций по кассовому
обслуживанию исполнения бюджета ввиду отсутствия законодательной
регламентации этого процесса и договорных отношений с субъектами
Российской Федерации, определяющих ответственность сторон этого
процесса.
Осуществление любых полномочий субъекта Российской Федерации
предполагает осуществление бюджетных выплат. По схеме,
предлагаемой оспариваемыми нормами, в процедурах кассового
обслуживания исполнения бюджета субъекта Российской Федерации
будут участвовать два финансовых органа: Федеральное казначейство
и финансовый орган субъекта Российской Федерации.
Практика показывает, что такое усложнение схемы кассового
обслуживания исполнения бюджетов, введение в нее избыточного
элемента - Федерального казначейства приводит к неоправданным
задержкам в осуществлении платежей, снижению оперативности и
эффективности процесса исполнения бюджета субъекта Российской
Федерации.
В результате может иметь место задержка выполнения субъектами
Российской Федерации своих как сугубо экономических обязательств,
так и обязательств перед гражданами о направлении денежных средств
на социальные цели.
В статье 7 Конституции закрепляется, что Российская Федерация
является социальным государством, политика которого направлена на
создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека.
Человек, его права и свободы согласно статье 2 Конституции
Российской Федерации являются высшей ценностью. Признание,
соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина -
обязанность государства.
В соответствии со статьей 18 Конституции именно права и свободы
человека и гражданина, являясь непосредственно действующими,
определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти.
Согласно указанному выше постановлению Конституционного Суда
Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П "в Российской
Федерации как правовом социальном государстве гарантируются
надлежащие финансовые условия осуществления программ социального
развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина".
Таким образом, установление федеральным законодателем еще
одного, дополнительного контроля над бюджетной системой субъектов
Российской Федерации приведет к нарушению принципа приоритета прав
и свобод человека, установленного статьями 2 и 18 Конституции
Российской Федерации.
6. Невозможно не принимать в расчет следующее:
В случаях нарушения органами Федерального казначейства сроков
проведения операций или правил их учета органы государственной
власти субъектов Российской Федерации не могут как-либо повлиять
на органы Федерального казначейства, не могут наказать работников,
систематически допускающих ошибки, не могут оптимизировать процесс
исполнения бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с
выбранными приоритетами и региональными условиями.
Этим нарушается вытекающий из Конституции принцип правовой
характеристики Российской Федерации как федеративного и правового
государства (часть 1 статьи 1 Конституции), принцип
ответственности органов государственной власти субъекта Российской
Федерации за осуществление полномочий субъекта Российской
Федерации. Несоразмерное ограничение оспариваемыми нормами
Бюджетного кодекса Российской Федерации права субъектов Российской
Федерации самостоятельно и в соответствии с законом исполнять свой
бюджет не согласуется с федеративной природой российского
государства.
При рассмотрении вопроса о конституционности обслуживания
счетов бюджетов Центральным Банком Российской Федерации одним из
аргументов в пользу признания соответствующих положений
конституционными было наличие договора между уполномоченным
государственным органом субъекта Российской Федерации и
учреждением Банка России. Согласно постановлению Конституционного
Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П наличие
указанного договора предполагает взаимную ответственность сторон
за ненадлежащее исполнение обязательств.
7. В соответствии со статьей 78 Конституции Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это
не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным
законам (часть 2), органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по соглашению с федеральными органами
исполнительной власти могут передавать им осуществление части
своих полномочий (часть 3). По смыслу данных конституционных норм
осуществление разными уровнями исполнительной власти части
полномочий друг друга возможно только по взаимному согласию.
Оспариваемые нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации
передают федеральному органу исполнительной власти без согласия
органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации
полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта
Российской Федерации. Между тем эти полномочия имманентно присущи
органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации,
которые осуществляют правомочия собственника имущества субъекта
Российской Федерации, обладают бюджетными полномочиями.
При этом согласно части пятой статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации по соглашению с исполнительным органом
государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия
Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения
бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации
и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта
Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам
государственной власти субъекта Российской Федерации при условии
финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных
доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в
собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской
Федерации необходимого для их осуществления имущества.
По смыслу данной нормы возможность органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации осуществлять полномочие по
кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской
Федерации даже при выполнении всех указанных в норме условий
поставлена в зависимость от усмотрения органов Федерального
казначейства. Отказ Федерального казначейства от заключения с
органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации
указанного соглашения означает невозможность осуществления
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
имманентно присущих им бюджетных полномочий, полномочий по
распоряжению собственностью субъектов. Этим нарушается
конституционный статус субъектов Российской Федерации.
8. Осуществление федеральным органом исполнительной власти
полномочий по кассовому обслуживанию бюджетов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований не может быть расценено как
"техническое" полномочие по совершению и учету операций со
средствами соответствующего бюджета. "Техническими" могут быть
признаны функции кредитной организации, осуществляющей
обслуживание счета бюджета.
В настоящее время обслуживание счетов бюджетов субъектов
Российской Федерации осуществляется Банком России в силу
установленного статьей 75 Конституции Российской Федерации его
особого конституционного статуса.
Как следует из постановления Конституционного Суда от 17 июня
2004 года N 12-П, в частности пункта 2.2, именно обслуживание
счетов бюджетов Банком России является гарантией единства
финансовой политики и финансового регулирования, установления
правовых основ единого рынка, единства экономического
пространства, реализацией функционирования бюджетной системы
Российской Федерации в целях гарантирования основ конституционного
строя, финансового обеспечения прав и свобод человека и
гражданина.
При этом финансовая самостоятельность субъектов Российской
Федерации, а также отсутствие ограничения права собственности
субъектов на финансовые средства, а также недопущение ограничения
бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации достигаются в
связи с наличием соответствующего договора (пункт 6 настоящего
запроса), предполагающего установление взаимных прав и
обязанностей. Данная позиция была высказана в постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N
12-П.
Как представляется, осуществление Банком России полномочия по
обслуживанию счетов бюджетов является достаточной гарантией
сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их
расходования. Введение федеральным законодателем дополнительного
органа, осуществляющего проведение и учет операций по кассовым
поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета, то есть
осуществляющего фактическое санкционирование на проведение
операций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, не
только противоречит Конституции Российской Федерации, но и может
быть сравнимо с установленным Гражданским кодексом одобрением
сделок, совершенных несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18
лет. Такое ограничение дееспособности субъектов Российской
Федерации - самостоятельных участников бюджетного процесса
недопустимо.
9. В настоящем запросе не оспаривается сам принцип
казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации (статья 215 Бюджетного кодекса Российской
Федерации). Этот общий принцип установлен в пределах компетенции
федерального законодателя в целях поддержания единства бюджетной
системы как финансово-экономической основы реализации публичных
функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления. Как было указано Конституционным Судом
Российской Федерации в постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П
финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации
должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса
принятия органами государственной власти финансовоемких решений,
так и самого использования финансовых ресурсов Российской
Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах
демократии эффективного контроля гражданского общества за
финансовой деятельностью государства в лице его органов.
Принцип казначейского исполнения бюджетов означает в первую
очередь реализацию принципа единства кассы (статья 216 Бюджетного
кодекса Российской Федерации). При этом исполнение бюджета любого
уровня должно осуществляться уполномоченным исполнительным
органом, который и совершает все без исключения операции по
перечислению средств бюджета. Получатели и распорядители бюджетных
средств при этом дистанцированы от совершения операций с
выделяемыми им бюджетными средствами, то есть "касса" находится у
органа, исполняющего бюджет. Этим достигается открытость,
прозрачность бюджетного процесса, так как при расходовании средств
бюджетов происходит предварительный и текущий контроль за их
целевым использованием и наличием достаточных оснований для
совершения платежей.
Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета Бюджетный кодекс
Российской Федерации понимает проведение и учет операций по
кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета
(статья 6). Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет за
Федеральным казначейством полномочие по установлению порядка
кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации (статья 166.1). Правомерность такого решения,
принятого в рамках дискреционных полномочий федерального
законодателя, также не оспаривается в настоящем запросе. Органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляя
свои бюджетные полномочия, обязаны неукоснительно соблюдать
положения федеральных нормативных правовых актов, регулирующих
процедуру осуществления кассового обслуживания исполнения
бюджетов.
Пунктом 3 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации
предусмотрено, что дотации из Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для
которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных
дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 50 процентов,
в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового
года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий
соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах
по повышению эффективности использования бюджетных средств и
увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта
Российской Федерации. Порядок заключения указанных соглашений и
контроля за их исполнением устанавливается Правительством
Российской Федерации.
Одним из условий такого соглашения, заключаемого Министерством
финансов Российской Федерации с дотационными субъектами Российской
Федерации, может быть исполнение бюджетов субъектов Российской
Федерации через Федеральное казначейство. Этот вывод
подтверждается статьей 168 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, указывающей на возможность исполнения бюджетов
субъектов Российской Федерации через Федеральное казначейство на
основании соглашений.
Кроме того, полномочие Федерального казначейства по контролю
правомерности исполнения бюджета уже установлено в статье 241
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Еще одной гарантией стабильности финансовой системы является
деятельность Центрального банка Российской Федерации по
обслуживанию счетов бюджетов (пункт 8 настоящего запроса).
Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и без
оспариваемых норм статьи 215.1 уже содержит механизмы, необходимые
и достаточные для осуществления федеральными органами
исполнительной власти надлежащего финансового контроля за
исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и при
необходимости - ужесточения такого контроля в отношении
дотационных субъектов Российской Федерации. Нарушение органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации правил
казначейского исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации
влечет ответственность, предусмотренную федеральным
законодательством.
В этих условиях нет необходимости изъятия у субъектов
Российской Федерации права создавать свое казначейство -
финансовый орган, осуществляющий в установленном порядке кассовое
обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.
Следовательно, ограничение оспариваемыми нормами Бюджетного
кодекса Российской Федерации права субъекта Российской Федерации
самостоятельно исполнять свой бюджет следует признать
несоразмерным, так как по сути оно не служит достижению цели
реализации базирующегося на принципах демократии эффективного
контроля гражданского общества за финансовой деятельностью
государства в лице его органов.
В постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П Конституционный Суд
Российской Федерации указал на обязанность федерального
законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую
регламентацию финансовых отношений, при которой достижение
конституционной цели - экономического обеспечения государственного
единства и государственной целостности Российской Федерации - не
должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований. Это требование
не было соблюдено федеральным законодателем при издании
оспариваемых норм.
На основании изложенного Правительство Москвы просит
Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие
частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса
Российской Федерации (в части установления ими требований к
порядку исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации)
Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 5
(часть 3), 8, 11 (часть 2), 18, 73, 74, 76 (части 4 и 6), 77
(часть 1), 78 (часть 3).
|
