ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 марта 2006 г. N 173-ПП
ОБ УТОЧНЕНИИ ЗАПРОСА В КОНСТИТУЦИОННЫЙ
СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ИЗМЕНЕНИЕМ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В связи с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N
199-ФЗ Правительство Москвы постановляет:
1. Одобрить уточненную редакцию запроса в Конституционный Суд
Российской Федерации о соответствии Конституции Российской
Федерации положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22
августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
2. Поручить министру Правительства Москвы Силкину В.Н.
направить в Конституционный Суд Российской Федерации уточненную
редакцию запроса в установленном порядке с приложением необходимых
материалов.
3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить
на министра Правительства Москвы Силкина В.Н.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
Приложение
к постановлению Правительства
Москвы
от 14 марта 2006 г. N 173-ПП
ЗАПРОС
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 11 СТАТЬИ 154 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции
Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части 1 статьи 3 и
статьями 84-87 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы
обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим
запросом о проверке конституционности положений части 11 статьи
154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов
Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального
закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ (далее - Федеральный закон
от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
В настоящем запросе оспаривается конституционность положений
части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N
122-ФЗ в части установления порядка безвозмездной передачи
имущества из собственности субъектов Российской Федерации в
федеральную собственность. В соответствии со статьей 36
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде
Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела о проверке
конституционности положений части 11 статьи 154 Федерального
закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ является обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные
положения Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть
1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.
1. Статья 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-
ФЗ относится к переходным положениям, определяющим порядок
реализации данного Федерального закона, который изменяет и
признает утратившими силу некоторые законодательные акты
Российской Федерации. Часть 11 данной статьи устанавливает порядок
безвозмездной передачи имущества из федеральной собственности в
собственность субъекта Российской Федерации, муниципальных
образований, из собственности субъекта Российской Федерации в
собственность муниципальных образований и федеральную
собственность, а также из муниципальной собственности в
собственность Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации. Применительно к передаче имущественных объектов из
собственности субъектов Российской Федерации в федеральную
собственность указанный порядок определен следующим образом.
Часть 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ устанавливает, что имущество, находящееся в собственности
субъектов Российской Федерации, которое может находиться в
федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в
федеральную собственность в случае:
если нахождение указанного имущества в собственности субъектов
Российской Федерации не допускается, в том числе в результате
разграничения полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации;
если указанное имущество используется федеральными органами
государственной власти, федеральными государственными унитарными
предприятиями, федеральными государственными учреждениями для
целей, установленных в соответствии с Федеральным законом от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ (абзацы девятый - одиннадцатый).
Предложения по передаче имущества направляются органами
государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному
органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия
собственника имущества (абзац пятнадцатый). Решения о передаче
имущества из собственности субъекта Российской Федерации
принимаются федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не
установлено Правительством Российской Федерации (абзац
девятнадцатый).
Перечень документов, необходимых для принятия решения о
передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации
в федеральную собственность, устанавливается Правительством
Российской Федерации (абзац двадцать второй). Органы
государственной власти субъекта Российской Федерации,
осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а федеральный
орган исполнительной власти, осуществляющий принятие имущества,
обязан принять передаваемое имущество на основании указанных в
части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N
122-ФЗ решений в соответствии с передаточным актом. В передаточном
акте указываются наименования и место нахождения передаваемых
государственных предприятий и государственных учреждений (абзац
двадцать третий).
Подписанный уполномоченным лицом органа государственной власти,
осуществляющего передачу имущества, передаточный акт направляется
в трехдневный срок после принятия указанных в настоящей части
решений органу государственной власти, осуществляющему принятие
имущества, заказным письмом с описью вложения (абзац двадцать
четвертый). Передаточный акт должен быть подписан уполномоченным
лицом органа государственной власти, осуществляющего принятие
имущества, и представлен органу государственной власти,
осуществляющему передачу имущества, в трехнедельный срок (абзац
двадцать пятый).
Подписанный передаточный акт в недельный срок с даты
поступления органу государственной власти, осуществляющему
передачу имущества, представляется им уполномоченным органам
государственной власти для утверждения и внесения изменений в
реестр государственного имущества (абзац двадцать шестой). В
случае если в установленный срок передаточный акт не подписан и
(или) не представлен органу государственной власти,
осуществляющему передачу имущества, передаточный акт утверждается
уполномоченным федеральным органом в одностороннем порядке (абзац
двадцать седьмой). Основанием возникновения права собственности
Российской Федерации на имущество, принимаемое от субъекта
Российской Федерации, является решение федерального органа
исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника
имущества (абзац двадцать первый).
Право собственности на имущество, передаваемое в порядке,
установленном Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-
ФЗ, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
полномочия собственника имущества (абзац тридцать первый).
Права на находящиеся в федеральной собственности объекты
недвижимости регистрируются одновременно с правами на земельные
участки, на которых расположены данные объекты недвижимости, на
основании указанных в части 11 статьи 154 Федерального закона от
22 августа 2004 года N 122-ФЗ решений, подписанных передаточных
актов и иных документов, предусмотренных законодательством
Российской Федерации (абзац двадцать девятый).
Передача имущества, закрепленного за государственными
учреждениями или предприятиями, может быть осуществлена
исключительно с согласия указанных учреждений или предприятий. В
этом случае от передающей стороны передаточный акт подписывается
уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным
лицом учреждения (абзац тридцатый).
К правоотношениям, возникающим при безвозмездной передаче
имущества в соответствии с частью 11 статьи 154 Федерального
закона N 122-ФЗ, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и
Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним", в том числе определяющие момент возникновения права
собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей
положениям настоящей статьи (абзац тридцать третий).
2. Неконституционность соответствующих положений части 11
статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ
усматривается в том, что:
- допускается изъятие имущества из собственности субъекта
Российской Федерации и его обращение в федеральную собственность
на основании подзаконного акта федерального органа исполнительной
власти без получения согласия на это органов государственной
власти субъекта Российской Федерации, без решения суда и без
равноценного возмещения;
- оспариваемая часть не содержит конкретного перечня имущества
(его видов, категорий), подлежащего передаче из собственности
субъектов Российской Федерации в федеральную собственность.
Закрепление положения о том, что передаче в федеральную
собственность из собственности субъекта Российской Федерации
подлежит имущество, которое "может находиться" в федеральной
собственности, предоставляет федеральным органам исполнительной
власти неограниченную возможность по своему усмотрению определять
состав имущества, которое может быть изъято у субъектов Российской
Федерации. Отсутствие определенности по поводу того, какое именно
имущество должно быть передано из собственности субъектов
Российской Федерации в федеральную собственность, приводит к тому,
что порядок передачи имущества, установленный оспариваемым
пунктом, подразумевает неограниченную свободу усмотрения
правоприменителя;
- не гарантируется сохранение за субъектами Российской
Федерации их имущества, которое ранее использовалось для
осуществления полномочий, ныне переданных федеральным органам
государственной власти, в тех случаях, когда возможно многоцелевое
использование этого имущества, перепрофилирование имущества,
использование этого имущества для осуществления иных - остающихся
у субъектов Российской Федерации - полномочий. Кроме того,
допускается изъятие такого имущества из собственности субъектов
Российской Федерации в федеральную собственность, если такое
имущество необходимо для исполнения полномочий федеральных органов
государственной власти в соответствии с их компетенцией;
- фактически допускается принятие федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника
имущества, в одностороннем порядке решений об изъятии у субъектов
Российской Федерации их имущества, в отношении которого не было
достигнуто согласие о передаче;
- момент (то есть дата) возникновения права федеральной
собственности на имущество, изымаемое у субъектов Российской
Федерации, определяется в одностороннем порядке решениями
федерального органа исполнительной власти;
- допускаются изъятия из установленных Гражданским кодексом
Российской Федерации общих требований к механизму приобретения
права собственности на имущество, которое уже имеет собственника,
чем создается угроза подрыва стабильности отношений собственности.
3. Согласно Конституции Российской Федерации Российская
Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое
государство с республиканской формой правления (часть 1 статьи 1);
федеративное устройство Российской Федерации основано на ее
государственной целостности, единстве системы государственной
власти, разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии
и самоопределении народов в Российской Федерации (часть 3 статьи
5).
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
предопределяет необходимость разграничения между ними
государственного имущества, которое служит необходимой
экономической основой для реализации соответствующих
государственных полномочий. Разграничение государственной
собственности согласно Конституции Российской Федерации находится
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт
"г" части 1 статьи 72). В соответствии с этим Гражданский кодекс
Российской Федерации определил, что отнесение государственного
имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов
Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном
законом (пункт 5 статьи 214).
В Конституции Российской Федерации закреплен принцип
осуществления государственной власти в субъектах Российской
Федерации образуемыми ими органами государственной власти (часть 2
статьи 11). Этот принцип предполагает осуществление права
собственника от имени субъекта Российской Федерации органами
государственной власти субъекта Российской Федерации, что находит
закрепление в Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 1
статьи 125, пункт 3 статьи 214).
Возможность произвольного изъятия у субъекта Российской
Федерации его имущества и лишения органов государственной власти
субъекта Российской Федерации правомочий собственника в отношении
этого имущества подрывает стабильность осуществления
государственной власти в субъекте Российской Федерации и
несовместима с принципами демократического федеративного правового
государства. Субъекты Российской Федерации в силу статьи 73
Конституции Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов. Этим, в частности,
предопределяется право субъектов Российской Федерации управлять
своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс (правовая позиция постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N
12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155,
пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283
Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами
Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания
Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного
суда Республики Хакасия).
Право владеть, пользоваться и распоряжаться находящимся в
собственности субъекта Российской Федерации имуществом должно
принадлежать органам государственной власти субъекта Российской
Федерации или лицам, получившим соответствующие полномочия от этих
органов, в том числе государственным предприятиям и учреждениям
субъекта Российской Федерации. Ограничения указанного права,
предусмотренные оспариваемыми положениями части 11 статьи 154
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, являются
чрезмерными, несоразмерными конституционно значимым целям, а
потому недопустимыми, на что неоднократно указывал Конституционный
Суд.
В частности, в постановлении Конституционного Суда от 18
февраля 2000 года N 3-П по делу о проверке конституционности
пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской
Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана указывается,
что законодатель обязан гарантировать соразмерность ограничения
прав и свобод конституционно признаваемым целям его введения. Из
этого требования Конституционным Судом был сделан вывод, что в тех
случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю
установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может
использовать способы регулирования, которые посягали бы на само
существо того или иного права, ставили бы его реализацию в
зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым
произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали
бы его судебную защиту. Государство должно использовать не
чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими
целями меры.
4. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской
Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности (часть 2
статьи 8); каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с
другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе
как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения (части 2, 3 статьи 35).
В соответствии с этими конституционными положениями федеральный
законодатель установил в Гражданском кодексе Российской Федерации,
что права всех собственников защищаются равным образом (пункт 4
статьи 212). В определении Конституционного Суда Российской
Федерации от 13 ноября 2001 года N 254-О по запросу Свердловского
районного суда города Перми о проверке конституционности статей
209 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации была
закреплена позиция, согласно которой из содержания правомочий
собственника, по смыслу статьи 35 (часть 2) Конституции Российской
Федерации, следует, что каждый собственник вправе распоряжаться
своим имуществом свободно.
5. В постановлении от 22 ноября 2000 года N 14-П по делу о
проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального
закона "О государственной поддержке средств массовой информации и
книгоиздания Российской Федерации" Конституционный Суд Российской
Федерации признал неконституционной норму Федерального закона "О
государственной поддержке средств массовой информации и
книгоиздания Российской Федерации" в той мере, в какой она - по
смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускала
передачу в хозяйственное ведение соответствующих организаций
помещений, находящихся в собственности субъектов Российской
Федерации, без согласия собственников, если такая передача
осуществлялась без надлежащего возмещения. Этим была подтверждена
недопустимость произвольного ограничения права собственности
субъектов Российской Федерации.
В определении от 15 июня 1999 года N 64-О по делу о проверке
конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений
государственной программы приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994
года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22
июля 1994 года N 1535, Конституционный Суд Российской Федерации
указал, что в процессе разграничения государственной собственности
субъекты Российской Федерации становятся собственниками и в силу
этого вправе сами определять, какие объекты подлежат приватизации;
федеральные законы о приватизации государственного имущества могут
устанавливать ее процедуру, формы и способы, но не перечень
подлежащих приватизации объектов собственности. Тем самым было
указано на недопустимость изъятия у субъектов Российской Федерации
права распоряжаться принадлежащим им имуществом.
Оспариваемые положения части 11 статьи 154 Федерального закона
от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ допускают возможность лишения
субъектов Российской Федерации их имущества по решению
федерального органа исполнительной власти, а не суда. Не
предусматривается адекватное и соразмерное возмещение утраты
субъектом Российской Федерации его имущества. Этим нарушаются
положения статей 8 (часть 2), 35 (части 2 и 3) Конституции
Российской Федерации.
6. Оспариваемые положения Федерального закона предусматривают,
что предложения о передаче имущества субъектов Российской
Федерации в собственность Российской Федерации направляются
соответствующими исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации в федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий полномочия собственника.
Однако это положение не может толковаться в правоприменительной
практике как ограничивающее дискреционные полномочия
уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Федеральный закон предусматривает обязанность исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации
передать, а федерального органа исполнительной власти - принять
имущество субъектов Российской Федерации на основании решений
уполномоченного федерального органа.
Таким образом, оспариваемые положения Федерального закона
допускают принятие федеральным органом исполнительной власти
решений об изъятии у субъекта Российской Федерации имущества, в
отношении которого не поступало предложений исполнительных органов
государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) о его
передаче не достигнуто согласие о передаче. Сама возможность
принятия таких решений без учета мнения органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, возможность утверждения
уполномоченным федеральным органом передаточного акта в
одностороннем порядке нарушают их конституционные права.
7. Оспариваемый Федеральный закон осуществляет разграничение
полномочий федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, однако при
этом не содержит конкретных, должным образом формализованных
перечней имущества (его видов, категорий), которое может
оставаться в собственности субъектов Российской Федерации или
которое должно передаваться из собственности субъектов Российской
Федерации в федеральную собственность. В результате этого порядок
передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации
в федеральную собственность, установленный оспариваемыми
положениями Федерального закона, подразумевает неограниченную
свободу усмотрения правоприменителя - федеральных органов
исполнительной власти.
Эти органы, готовя проекты соответствующих решений, вправе по
своему усмотрению решать, следует или не следует из федеральных
законов, разграничивающих государственные полномочия,
необходимость изъятия у субъектов Российской Федерации тех или
иных конкретных имущественных объектов.
Кроме того, неоднозначной является ситуация, при которой
органами государственной власти субъекта Российской Федерации не
будут направлены предложения уполномоченному федеральному органу
либо указанный федеральный орган исполнительной власти сочтет
такие предложения неполными. Оспариваемые положения четко не
устанавливают, что решения федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего полномочия собственника, должны
основываться исключительно на предложениях органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Формулировка нормы о том, что "передача в федеральную
собственность из собственности субъекта Российской Федерации
имущества, не включенного в указанные предложения, не
допускается", не означает ограничения прав уполномоченного
федерального органа исполнительной власти на изъятие из
собственности субъекта Российской Федерации имущества в
одностороннем порядке, так как положения оспариваемой статьи
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ
предусматривают возможность утверждения передаточного акта
уполномоченным федеральным органом в одностороннем порядке.
Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно
указывал в своих решениях, что неопределенность содержания
законодательного регулирования допускает возможность
неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к
произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и
верховенства закона. Эта правовая позиция имеет общее значение для
всех сфер законодательного регулирования.
В частности, постановлением Конституционного Суда Российской
Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке
конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и
абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской
Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга,
Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского
краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия было признано
не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1,
15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) положение абзаца двадцать второго
статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку оно
не отвечало требованиям определенности правового содержания.
8. Для оценки конституционности оспариваемых норм Федерального
закона имеет особое значение выяснение фактической сути отношений,
ими регулируемых. В настоящем запросе не оспаривается само право
федерального законодателя осуществлять разграничение полномочий
федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам
совместного ведения. В ходе такого разграничения может возникать
необходимость передачи имущества из собственности субъектов
Российской Федерации в федеральную собственность, что также не
оспаривается. Однако порядок такой передачи должен обеспечивать
соблюдение конституционных прав субъектов Российской Федерации и
отвечать требованиям разумности, справедливости и соразмерности.
Оспариваемые положения части 11 статьи 154 Федерального закона
от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются по своей сути
процессуальными нормами и определяют порядок передачи имущества.
Наличие таких норм можно было бы признать оправданным, если бы в
данной части содержалась отсылка к конкретному перечню подлежащего
передаче имущества, ясно и недвусмысленно установленному законом.
Однако федеральный законодатель осуществил разграничение
государственных полномочий, а не государственного имущества. При
этом федеральным органам исполнительной власти фактически
предоставлено право в одностороннем порядке определять, какое
имущество подлежит безвозмездному изъятию у субъектов Российской
Федерации в связи с указанным разграничением государственных
полномочий. В ряде случаев федеральным законодателем осуществлено
именно разграничение государственного имущества.
Так, например, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-
ФЗ исключил возможность нахождения в собственности субъектов
Российской Федерации водных объектов (статья 59). Не может
ставиться под сомнение необходимость передачи подобных
имущественных объектов, находившихся в собственности субъектов
Российской Федерации, в федеральную собственность, поскольку
целевое назначение таких объектов не может быть изменено. При
передаче таких объектов на практике не возникнет проблем,
поскольку для всех очевидна необходимость выполнения
соответствующих требований Федерального закона сформулированных
ясно и недвусмысленно.
Однако в большинстве случаев федеральным законодателем
осуществлено разграничение только государственных полномочий, но
не государственного имущества. При этом федеральный законодатель
внес неопределенность в части необходимости передачи имущества,
находящегося в собственности субъектов Российской Федерации.
Частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004
года N 122-ФЗ указывается, что в федеральной собственности может
находиться имущество, которое необходимо для обеспечения
осуществления федеральными органами государственной власти их
полномочий в рамках установленной компетенции, а также необходимо
для обеспечения деятельности федеральных органов государственной
власти, государственных гражданских служащих, федеральных
государственных унитарных предприятий, учреждений, их работников.
Безвозмездной передаче подлежит имущество, нахождение которого в
собственности субъектов Российской Федерации не допускается, в том
числе в результате разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Кроме того, частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ предусматривается, что передаче
подлежат объекты собственности субъектов Российской Федерации,
используемые федеральными органами, предприятиями и учреждениями
для целей, установленных Федеральным законом от 22 августа 2004
года N 122-ФЗ. При этом указанный Федеральный закон вносит только
изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации
и самостоятельного предмета регулирования не содержит.
Таким образом, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-
ФЗ из-за неоднозначности содержащихся положений оставляет
фактически решение подобных вопросов на усмотрение федеральных
органов исполнительной власти.
Оспариваемые нормы Федерального закона от 22 августа 2004 года
N 122-ФЗ представляются неконституционными, поскольку они
допускают изъятие у субъектов Российской Федерации не только того
имущества, которое прямо указано в Законе как подлежащее передаче
в федеральную собственность, но и того имущества, которое прямо в
Законе не указано. Кроме того, допускается изъятие у субъектов
Российской Федерации тех имущественных объектов, которые были
созданы (возникли) как объекты собственности субъектов Российской
Федерации, например, зданий, которые были построены за счет
средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом положения части 11 статьи 154 Федерального закона от
22 августа 2004 года N 122-ФЗ, установившие порядок передачи
имущества, не являются переходными, то есть предполагают
неоднократное их применение. В этой связи допустима ситуация, при
которой у субъекта Российской Федерации при определенных условиях
может быть изъято в федеральную собственность вновь созданное за
счет средств субъекта Российской Федерации имущество, являющееся
его собственностью, но переданное в пользование федеральным
органам государственной власти, предприятиям, учреждениям. Изъятие
у субъектов Российской Федерации без равноценного возмещения
имущества в тех случаях, когда возможно многоцелевое использование
такого имущества, его перепрофилирование, использование этого
имущества для осуществления иных остающихся у субъектов Российской
Федерации полномочий, будет необоснованным и произвольным
ограничением конституционных прав субъектов Российской Федерации,
что оспариваемыми нормами фактически не исключается.
9. По смыслу оспариваемых положений Федерального закона от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий полномочия собственника, утверждает своим
решением передачу имущества из собственности субъектов Российской
Федерации в федеральную собственность. Этим не исключается
возможность судебного обжалования указанных решений федерального
органа исполнительной власти.
Однако именно эти решения уполномоченного федерального органа
исполнительной власти согласно оспариваемым положениям
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются
основанием возникновения права федеральной собственности на
соответствующее имущество и определяют момент (то есть дату)
возникновения права федеральной собственности. Таким образом,
оспорить в суде можно будет только уже свершившийся факт -
нарушение имущественных прав субъектов Российской Федерации,
которое допускается оспариваемыми положениями этого Федерального
закона.
Кроме того, при рассмотрении судами соответствующих споров
будут отсутствовать четкие и однозначные критерии для проверки
законности перевода того или иного имущества из собственности
субъекта Российской Федерации в федеральную собственность,
поскольку федеральный законодатель не формализовал перечень
имущества, подлежащего такому переводу, а также не установил
необходимость принятия решения уполномоченным федеральным органом
только на основании предложения органов государственной власти
субъекта Российской Федерации. В этих условиях суды будут
вынуждены или исходить из того, что свобода усмотрения
федерального органа исполнительной власти, осуществляющего
полномочия собственника, в данных вопросах не ограничена, или
оценивать целесообразность передачи конкретного имущества. Оба
подхода не соответствуют конституционной роли судов в системе
органов государственной власти.
Между тем, недопустимость умаления роли судов и ограничения их
дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась
Конституционным Судом Российской Федерации, в частности, в
постановлениях от 12 марта 2001 года N 4-П по делу о проверке
конституционности ряда положений Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О
несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также
статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса
Российской Федерации и от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о
проверке конституционности отдельных положений Закона
Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного
органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного
округа "О порядке отзыва депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления в Корякском автономном округе".
На основании изложенного Правительство Москвы просит
Конституционный Суд Российской Федерации проверить соответствие
положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа
2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" в части
установления порядка безвозмездной передачи имущества из
собственности субъектов Российской Федерации в федеральную
собственность в связи с разграничением полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции
Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8
(часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 73.
|
