МИНИСТЕРСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО АНТИМОНОПОЛЬНОЙ
ПОЛИТИКЕ И ПОДДЕРЖКЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПО Г. МОСКВЕ И МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРЕСС - РЕЛИЗ
от 19 июня 2001 года
МЕХАНИЗМЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНЫМИ
ОРГАНАМИ ПРЕДПИСАНИЙ ОБ ОТМЕНЕ (ИЗМЕНЕНИИ) НОРМАТИВНЫХ
АКТОВ, ИЗДАННЫХ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РФ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Е.В. Середина
Главный специалист юридического отдела Территориального
управления по г. Москве и Московской области МАП России
А.Н. Мухин
Начальник юридического отдела Территориального управления по
г. Москве и Московской области МАП России
В деятельности антимонопольных органов значительное число
рассматриваемых дел о нарушениях антимонопольного законодательства
связано с нарушениями органами исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления ст. 7 Закона "О конкуренции..." в
части издания актов, которые ограничивают самостоятельность
хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или напротив
благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих
субъектов, которые имеют либо могут иметь своим результатом
ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих
субъектов или граждан.
Полномочия антимонопольного органа на выдачу предписаний
органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного
самоуправления об отмене или изменении принятых ими неправомерных
актов (включая нормативные) предусмотрены ст. 12, 7 Закона РСФСР
"О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках" (далее - Закон "О конкуренции...").
Отметим, что право антимонопольного органа на обращение в
арбитражный суд об отмене либо изменении актов, не носящих
нормативный характер, однозначно закреплено в ст. 22 АПК РФ, не
вызывает сложностей и разногласий и не является предметом нашего
исследования.
Однако динамика развития законодательства, активное участие в
процессе правоприменения Конституционного Суда РФ, Высшего
Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, исполнительных,
представительных органов субъектов РФ и органов местного
самоуправления заставляют искать более совершенные и новые
механизмы отмены (изменения) актов, которые носят нормативный
характер и противоречат антимонопольному законодательству.
В соответствии с п. 1 ст. 29 Закона "О конкуренции..." в случае
неисполнения предписания об отмене или изменении нормативного
акта, принятого с нарушением антимонопольного законодательства,
антимонопольный орган вправе обратиться в арбитражный суд с
заявлением о признании акта недействительным полностью или
частично. В данном случае законодатель предоставил
антимонопольному органу право на обращение только в арбитражные
суды и только с единственно возможным предметом иска - признание
акта, в том числе нормативного (полностью или частично),
недействительным.
Информационным письмом от 02.07.97 N 16 Президиум ВАС РФ в
порядке разъяснения для нижестоящих арбитражных судов указал, что
иски антимонопольных органов об отмене нормативных актов не
подведомственны арбитражным судам, а право антимонопольного органа
на предъявление такого иска может быть реализовано в судах общей
юрисдикции. Таким образом, антимонопольные органы в случае
неисполнения предписания не имеют возможности обратиться с иском в
арбитражный суд о признании нормативного акта недействительным.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов в соответствии
со ст. 25, 231 ГПК РСФСР подведомственны судам общей юрисдикции.
Но постановлением от 11.04.2000 N 6-П (п. 2 резолютивной части)
Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ
положение абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона "О
прокуратуре РФ" в части, наделяющей суды общей юрисдикции
полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий
федеральному закону, недействительным, и, как следствие,
утратившим юридическую силу. Определением от 08.02.2001
Конституционный Суд РФ разъяснил, что постановление N 6-П
распространяется на полномочия суда общей юрисдикции по
прекращению юридической силы нормативных правовых актов субъектов
РФ.
Конституционный Суд РФ (п. 1, 2 резолютивной части
постановления N 6-П, п. 2 определения от 08.02.2001 N 15-О) четко
разграничил понятия "признание судами общей юрисдикции
нормативного акта недействующим и, следовательно, не подлежащим
применению" и "признание судами общей юрисдикции нормативного акта
недействительным и, следовательно, утрачивающим юридическую силу",
положив в основу такого разграничения правовые последствия. В
первом случае в соответствии со ст. 239.8 ГПК РСФСР орган
субъекта РФ обязан привести изданный им нормативный акт в
соответствие с законодательством РФ, при этом с момента
вступления в законную силу решения суда нормативный акт считается
недействующим. Решение суда в данном случае не означает отмену
последнего самим судом, тем более не лишает его юридической силы
с момента издания. В данном контексте становится очевидным
несовершенство механизма принудительного исполнения предписаний
об отмене (изменении) нормативных актов, изданных органами
исполнительной власти субъектов РФ, органами местного
самоуправления, поскольку выданные антимонопольным органом
предписания сами по себе не обладают силой принудительного
исполнения.
Далее Конституционный Суд (п. 3 резолютивной части
Постановления N 19-П от 16.06.98) указал, что не подлежит
рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами до
принятия соответствующего федерального конституционного закона
вопрос о соответствии перечисленных в ст. 125 (подп. "а", "б"
части 2) Конституции РФ, нормативных актов ниже уровня
федерального закона иному имеющему большую юридическую силу
акту, кроме Конституции РФ вне связи с рассмотрением конкретного
дела.
Таким образом, оценка соответствия нормативного акта
законодательству РФ (что неизбежно при квалификации
антимонопольными органами нарушения ст. 7 Закона "О
конкуренции...") может быть произведена только судом в рамках
конкретного дела.
По нашему мнению, мы имеем дело с коллизией норм, когда право
антимонопольного органа на обращение в арбитражный суд о
фактическом исполнении предписания, предоставленное ему законом,
не может быть реализовано по причине неподведомственности данной
категории дел арбитражному суду, возможность же обратиться в суд
общей юрисдикции - по причине неконституционности единственно
возможного предмета иска антимонопольного органа - признание
недействительным нормативного акта и наличия права обращения
только в арбитражный суд (с точки зрения ст. 29 Закона "О
конкуренции..."). Эта коллизия норм права должна быть устранена.
Парадокс заключается в том, что судебная практика
антимонопольных органов, выступающих в качестве ответчиков по
искам органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления в соответствии со ст. 28 Закона "О конкуренции...",
говорит об ином. По сути арбитражные суды, отказывая этим
истцам в удовлетворении их исковых требований о признании
недействительными решений и предписаний антимонопольных органов,
признают законность ненормативных актов антимонопольных органов и
одновременно проверяют нормативные акты истцов на соответствие
федеральным законам. Ведь "рассмотрение иска судом означает в то
же время проверку соответствия закону и обстоятельствам дела
решения антимонопольного органа..." <*>. Таким образом, в
правоприменительной практике существует двоякая ситуация: с
одной стороны, в соответствии с информационным письмом Президиума
ВАС от 02.07.97 N 16 арбитражный суд не рассматривает иски
антимонопольных органов, с другой стороны, арбитражные суды
фактически рассматривают данную категорию дел по искам органов
исполнительной власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления, однако антимонопольные органы лишены при этом
возможности заявить встречный иск - об исполнении оспариваемого
предписания.
--------------------------------
<*> Конкурентное право Российской Федерации: Учебное пособие
для вузов/Н.В. Васильева, Ю.Ю. Горячева и др.; Под ред. Н.И.
Клейн, Н.Е. Фонаревой. - М.: Логос, 1999. С. 233.
Достижение целей, поставленных законодателем перед
антимонопольными органами при наделении полномочием на выдачу
предписаний об отмене (изменении) нормативных актов в рамках ст. 7
Закона "О конкуренции...", возможно путем изменения объективной
стороны состава правонарушения при квалификации данного вида
правонарушения. На наш взгляд, при издании органом исполнительной
власти субъекта РФ, органом местного самоуправления нормативного
акта, противоречащего антимонопольному законодательству,
необходимо возбуждать и рассматривать дела о нарушении прав
конкретного хозяйствующего субъекта, вызванных реализацией органом
исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления
положений нормативного акта, квалифицируя при этом действия
указанных органов управления как ограничивающие самостоятельность
данного хозяйствующего субъекта либо как ограничивающие
конкуренцию (в данном случае необходим анализ товарного
рынка, на котором действует хозяйствующий субъект, чьи права
нарушаются действиями органов управления). Необходимо
отметить, что таким путем антимонопольные органы могут
воздействовать на правовые последствия принятия нормативных актов
представительными органами исполнительной власти и местного
самоуправления.
Одновременно возможно обращение антимонопольного органа в
соответствии со ст. 12 Закона "О конкуренции..." в суд общей
юрисдикции с заявлением о нарушении антимонопольного
законодательства, а именно, о признании нормативного акта
недействующим и не подлежащим применению, привлекая хозяйствующий
субъект, права которого нарушены, в качестве третьего лица. В
данном случае нет необходимости рассматривать дело по существу и
направлять органу исполнительной власти или местного
самоуправления предписание об отмене (изменении) нормативного
акта, противоречащего антимонопольному законодательству. Таким
образом, устраняется отмеченная коллизия норм права.
Возвращаясь к механизму принудительного исполнения предписаний,
необходимо сказать, что при неисполнении предписаний о прекращении
нарушений органами исполнительной власти и местного самоуправления
в указанный срок антимонопольные органы обязаны (а не вправе, как
в случае с обращением в суд) принимать меры по привлечению
должностных лиц этих органов к административной ответственности в
соответствии со ст. 29, 24 Закона "О конкуренции...".
Хозяйствующие субъекты, на защиту прав которых была направлена
выдача предписания, вправе в соответствии со ст. 22 АПК РФ, 231
ГПК РСФСР обратиться с иском к органу, являющемуся субъектом
ответственности по антимонопольному законодательству, в
зависимости от объективной стороны правонарушения:
- в суд общей юрисдикции - о признании недействительными
ненормативных актов;
- в арбитражный суд - об установлении фактов, имеющих
юридическое значение (например, о признании права на получение
лицензии в случае введения нормативным актом органа управления
дополнительных условий ее получения в нарушение требований
законодательства РФ).
Важным направлением в деятельности антимонопольных органов
является работа со средствами массовой информации. Информация о
решениях, предписаниях, судебных актах, принятых по вопросам
применения антимонопольного законодательства, позволяет не только
защитить права и интересы конкретного хозяйствующего субъекта, но
и помочь другим участникам рынка правильно построить защиту своих
нарушенных прав и интересов. В конечном итоге грамотная,
скоординированная работа антимонопольного органа и хозяйствующего
субъекта по признанию недействующим нормативного акта,
противоречащего антимонопольному законодательству, завершится
успехом.
Согласовано
Заместитель руководителя
ТУ ММО МАП России
В.П. Медведев
|
